Fimmtudaginn 22. nóvember 2012.
Nr. 137/2012.	Arngunnur Regína Jónsdóttir og Helgi Rúnar Rafnsson (Arnar Þór Stefánsson hrl.) gegn Reykjavíkurborg (Kristbjörg Stephensen hrl.)

Skipulag. Byggingarleyfi. Stjórnsýsla.

Eigendur fasteignar í Húsahverfi í Reykjavík, A og H, höfðuðu mál á hendur sveitarfélaginu R og kröfðust þess að felld yrði úr gildi ákvörðun borgarráðs um að breyta skilmálum deiliskipulags í hverfinu. Fallist var á með A og H að R hefði verið óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefði verið í ósamræmi við skipulag fyrr en ólögleg bygging, eða byggingarhluti, hefði verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt, sbr. 4. mgr. 56. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, en í málinu var upplýst að stærð margra húseigna í fyrrgreindu hverfi hefði verið í andstöðu við gildandi skipulag. Var krafa A og H því tekin til greina.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Árni Kolbeinsson, Gunnlaugur Claessen, Ingibjörg Benediktsdóttir og Ólafur Börkur Þorvaldsson.

Áfrýjendur skutu málinu til Hæstaréttar 2. mars 2012. Þau krefjast þess að felld verði úr gildi sú ákvörðun borgarráðs stefnda 12. nóvember 2009, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2010, að breyta skilmálum á svæði C í deiliskipulagi Húsahverfis í Reykjavík. Þá krefjast þau málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Áfrýjendur eru eigendur einbýlishúss að Suðurhúsum 2 í Reykjavík. Húsið er á svæði sem fellur undir deiliskipulag fyrir einbýlis- og parhúsabyggð sem kennt er við Húsahverfi Grafarvogi III, svæði C. Skipulagsskilmálar fyrir það svæði munu hafa verið samþykktir í borgarráði stefnda 24. nóvember 1987 og breytt 10. september 1991. Mismunandi sérskilmálar gilda fyrir einstaka flokka húsa á svæðinu og eru hús áfrýjenda og húsið að Suðurhúsum 4 meðal þrettán húsa sem falla undir flokk sem nefndur er „einbýlishús E-8“. Í hinum áfrýjaða dómi eru rakin nokkur atriði úr almennum skipulagsskilmálum svæðisins og í heild sérskilmálar fyrir flokkinn „einbýlishús E-8“, en samkvæmt þeim var hámarksstærð húsa í honum 250 m². Á umræddu svæði voru á sama tíma einnig settir sérskilmálar fyrir flokkinn „einbýlishús E-9“, en það atriði sem hér skiptir máli um þá skilmála er að hámarksstærð húsa í þeim flokki skyldi vera 270 m². Undir þann flokk falla 20 hús.

Með dómi Hæstaréttar 6. nóvember 2008 í máli nr. 32/2008, sem áfrýjendur höfðuðu gegn Birni Andrési Bjarnasyni og stefnda, var komist að þeirri niðurstöðu að byggingarleyfi sem stefndi veitti Birni Andrési 28. júlí 2006 fyrir viðbyggingu við einbýlishús hans að Suðurhúsum 4 bryti í bága við fyrrgreinda skilmála deiliskipulags, sem stefnda Reykjavíkurborg hefði verið óheimilt að víkja frá án þess að gæta reglna 7. mgr. 43. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 um sérstaka málsmeðferð. Húsið að Suðurhúsum 4 hafði fyrir viðbygginguna verið 240 m² að stærð og fór því að viðbættri viðbyggingu, sem var 29,7 m², umfram leyfilega hámarksstærð samkvæmt skilmálum deiliskipulagsins. Með vísan til 2. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 var Birni Andrési með dóminum gert að fjarlægja viðbygginguna. Það mun hann hafa gert í desember 2008.

Af gögnum málsins verður ráðið að í framhaldi af þessum dómi Hæstaréttar hafi stefndi hafið undirbúning að endurskoðun gildandi skilmála deiliskipulags á svæðinu. Gerði skipulags- og byggingarsvið stefnda 8. janúar 2009 tillögu til breytinga á skilmálum deiliskipulags í Húsahverfi Grafarvogi III svæði C, sem fólu í sér að hámarksstærð húsa af gerðinni E-8 og E-9 yrði aukin, og var hún lögð fram á fundi skiplagsráðs 14. sama mánaðar. Þá verður ráðið að um svipað leyti hafi Björn Andrés sótt um endurnýjun á leyfi því til viðbyggingar við Suðurhús 4, sem veitt hafði verið á ólögmætum grunni samkvæmt fyrrgreindum dómi Hæstaréttar. Umsókn hans um þetta var tekin fyrir á fundi byggingarfulltrúa stefnda 13. janúar 2009, en afgreiðslu hennar frestað.

Ferli tillagna varðandi umræddar breytingar á skilmálum deiliskipulags Húsahverfis Grafarvogi III svæðis C er nánar lýst í hinum áfrýjaða dómi. Á lokastigum þess ferils var ákveðið á fundi skipulagsráðs stefnda 12. ágúst 2009 að auglýsa breytingu á skilmálum vegna húsagerða E-8 og E-9, sem fólu meðal annars í sér að hámarksstærð húsa af gerðinni E-8 var aukin úr 250 m² í 300 m², en hámarksstærð húsa af gerðinni E-9 úr 270 m² í 320 m². Breytingin á deiliskipulaginu var samþykkt í borgarráði stefnda 12. nóvember 2009 og birtist auglýsing um það í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2010, en dómkrafa áfrýjenda beinist að ákvörðun um þessa breytingu.

II

Áfrýjendur vísa til þess að stærð margra einbýlishúsa í Húsahverfi sem falli undir skilmála fyrir húsagerðir E-8 og E-9 sé umfram það hámark leyfilegs flatarmáls sem þar sé kveðið á um. Reisa þau kröfu sína um að breytingin á skilmálum deiliskipulags svæðisins verði felld úr gildi aðallega á þeirri málsástæðu að stefnda hafi af þessum sökum verið óheimilt að gera þessa breytingu, en samkvæmt 4. mgr. 56. gr. þágildandi laga nr. 73/1997 hafi verið óheimilt að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulagið fyrr en hin ólögmæta bygging eða byggingarhluti hefði verið fjarlægður, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Stefndi andmælir ekki að stærð margra húsa á svæðinu fari fram úr því hámarki sem kveðið var á um í skilmálum deiliskipulagsins fyrir hina umdeildu breytingu. Því var hins vegar fyrst haldið fram við munnlegan málflutning fyrir Hæstarétti að stefndi hefði samþykkt þessi afbrigði að undangenginni viðhlítandi málmeðferð, meðal annars samkvæmt 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997, og bæru áfrýjendur sönnunarbyrðina fyrir því að svo væri ekki. Varðandi þessa málsástæðu stefnda er bæði að gæta þess að sönnunarbyrði um þetta yrði óhjákvæmilega að hvíla á stefnda, sem hlýtur eðli máls samkvæmt að hafa undir höndum gögn sem að þessu kynnu að lúta, og að málsástæða þessi er of seint fram komin og verður því ekki höfð uppi fyrir Hæstarétti, sbr. 2. mgr. 163. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Verður því við úrlausn málsins miðað við að stærð margra húsa á svæðinu hafi verið í ósamræmi við skilmála deiliskipulagsins eins og þeir voru fyrir hina umdeildu breytingu. Þá er og ljóst af gögnum málsins að framkvæmdir sem leitt hafa til þess að flatarmál húsa á svæðinu fór umfram leyfilegt hámark samkvæmt skipulagsskilmálunum hafi í allmörgum tilvikum átt sér stað eftir 1. janúar 1998, en þá öðluðust lög nr. 73/1997 gildi.

Stefndi heldur því fram að skýra verði fyrrnefnda 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 með hliðsjón af 11. ákvæði til bráðabirgða við lögin og leiði það til þess að taka verði til greina kröfu hans um sýknu. Bráðabirgðaákvæði þessu var bætt við lögin með lögum nr. 117/1999 og var megintilgangur þess samkvæmt lögskýringargögnum að taka af tvímæli um að deiliskipulagsáætlanir og breytingar á þeim, sem gerðar höfðu verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir gildistöku laga nr. 73/1997, hefðu gildi án tillits til þess hvort þær hefðu verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða verið samþykktar af skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum. Í öðrum málslið ákvæðisins var mælt svo fyrir að þegar sótt væri um byggingarleyfi í götureit eða reit þar sem framkvæmt hefði verið í verulegu ósamræmi við samþykkt deiliskipulag skyldi endurskoðun á deiliskipulagi fara fram áður en umsókn um byggingarleyfi yrði afgreidd, enda væri um verulega framkvæmd að ræða.

 Við skýringu á því hvaða takmarkanir á gildissviði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 verða leiddar af framangreindu bráðbirgðaákvæði verður fyrst að líta til þess að á þeim var munur hvað varðar gildi í tíma. Ákvæði 4. mgr. 56. gr. var almennt og gilti um atvik og aðstæður sem upp komu á gildistíma laganna án tillits til þess hvort þær ættu rót sína að rekja til atvika fyrir eða eftir gildistöku laganna 1. janúar 1998. Bráðbirgðaákvæðinu mátti vissulega beita hvenær sem var á gildistíma laga nr. 73/1997, en það leiðir af eðli þess sem bráðabirgðaákvæðis að því varð aðeins beitt um atvik eða ástand sem rakið varð til tímans áður en lögin tóku gildi. Þar sem framkvæmdir eftir gildistöku laga nr. 73/1997 urðu til þess að stærð allmargra húsa á umræddu svæði fór fram úr því sem heimilt var verða ekki af bráðabirgðaákvæðinu leiddar takmarkanir á gildissviði 4. mgr. 56. gr. í máli þessu. Til sömu niðurstöðu leiðir einnig sú efnislega takmörkun á gildissviði bráðbirgðaákvæðisins að það var bundið við tilvik þar sem tilefnið fyrir beitingu þess væri umsókn um byggingarleyfi fyrir verulegri framkvæmd. Er ljóst að sú 29,7 m² viðbygging við Suðurhús 4 sem var tilefni þeirra breytinga á skipulagi sem um ræðir í málinu telst ekki veruleg, sbr. fyrrgreindan dóm Hæstaréttar í máli nr. 32/2008.

Aðrar röksemdir stefnda sem lúta að því að beita skuli þrengjandi skýringu á ákvæði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 eru og haldlausar. Þannig er ekkert í lögskýringargögnum sem styður að ákvæðið verði í andstöðu við skýrt orðalag þess talið bundið við þær byggingar einar sem reistar hafa verið án byggingarleyfis. Þá varðar þetta mál gildi deiliskipulagsbreytingar stefnda en ekki kröfu um niðurrif bygginga eða byggingarhluta sem kunna að hafa verið reistir í góðri trú á grundvelli byggingarleyfa frá honum. Getur stefndi því hvorki borið fyrir sig að beita eigi þrengjandi skýringu á ákvæðinu með hliðsjón af því að það varði friðhelgi eignarréttar né að af niðurstöðu þess leiði óhjákvæmilega eyðilegging verðmæta. Þá er ljóst að lög nr. 73/1997 voru í gildi þegar atvik þessa máls urðu og verður þeim því beitt við úrlausn málsins án tillits til þess hvort hliðstæð ákvæði sé að finna í skipulagslögum nr. 123/2010, sem tóku gildi 1. janúar 2011.

Samkvæmt öllu framansögðu verður tekin til greina krafa áfrýjanda um að felld verði úr gildi ákvörðun stefnda um margnefnda breytingu á skilmálum deiliskipulags Húsahverfis eins og nánar greinir í dómsorði.

Stefnda verður gert að greiða áfrýjendum málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti, sem er ákveðinn í einu lagi eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Felld er úr gildi ákvörðun borgarráðs stefnda, Reykjavíkurborgar, 12. nóvember 2009, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2010, um að breyta skilmálum á svæði C í deiliskipulagi Húsahverfis í Reykjavík.

Stefndi greiði áfrýjendum, Arngunni Regínu Jónsdóttur og Helga Rúnari Rafnssyni, samtals 1.500.000 krónur í málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 29. febrúar 2012.

Mál þetta, sem dómtekið var 6. febrúar sl., er höfðað 22. júní 2011 af Arngunni Regínu Jónsdóttur og Helga Rúnari Rafnssyni, báðum til heimilis að Suðurhúsum 2, Reykjavík, á hendur Reykjavíkurborg.

Dómkröfur stefnenda eru þær, að felld verði úr gildi með dómi sú ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar 12. nóvember 2009, sem birt var í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2010, að breyta skilmálum í deiliskipulagi Húsahverfis, svæði C, í Reykjavík. Þá krefjast stefnendur málskostnaðar að skaðlausu úr hendi stefndu að teknu tilliti til skyldu stefnenda til að greiða virðisaukaskatt af málflutningsþóknun.

Stefnda gerir þær dómkröfur, að hún verði sýknuð af öllum kröfum stefnenda. Þá er þess krafist að stefnendum verði in solidum gert að greiða stefndu málskostnað að mati dómsins.

I

Málavextir eru þeir, að 24. nóvember 1987 voru samþykktir skipulagsskilmálar í borgarráði stefndu, Reykjavíkurborgar, fyrir einbýlis- og parhúsabyggð á svæði C í Grafarvogi III í Reykjavík. Skipulagsskilmálarnir, sem síðar var breytt 10. september 1991, náðu til byggðar, þar sem nú eru göturnar Baughús, Miðhús, Sveighús, Völundarhús, Vesturhús og Suðurhús. Í kafla 1.1.7 í skipulagsskilmálunum kemur fram, að markmið skipulagshöfunda hafi verið að skipuleggja sérbýlishúsabyggð með heilsteyptu yfirbragði, þar sem tekið væri mið af sérstæðri legu landsins efst á Keldnaholti. Þessu markmiði skyldi náð með því að fella byggðina vel að landi, sem mest að hæðarlínum, þannig að sólar og útsýnis væri sem best notið við hvert hús. Þá kemur fram í kafla 1.1.8 að byggingunum hafi verið ætlað að mynda þyrpingu utan um Keldnaholtshæðina og að þær væru skýrt afmarkaðar frá öðrum svæðum Grafarvogs III. Reynt væri að staðsetja og hæðarsetja byggingar þannig, að sólar og útsýnis væri sem best notið og að nýtanlegur garður fengist við hvert hús. Þá kom fram í kafla 1.1.16 að þar sem gert væri ráð fyrir pallhúsum væri landhalli mjög mismunandi. Hæðarmunur á milli palla gæti því orðið lítill, þ.e. nánast einnar hæðar hús, eða mikill þ.e. nánast tveggja hæða hús. Á grundvelli þessara skipulagsskilmála reis byggð á svæðinu og byggðu stefnendur sér hús að Suðurhúsum 2, en húsin við þá götu risu á árunum 1989-1992. Svæði C var skipt niður í undirflokka og er sú fasteign sú, sem mál þetta snýst um, af í flokki E-8.

Í grein 1.1.24. í skipulagsskilmálunum fyrir einbýlishús af gerðinni E-8, var nánar tilgreint: „Lóðir snúa í suður. Gert er ráð fyrir einbýlishúsum á pöllum með stakstæðri bílageymslu, nema á D-götu 2 og E-götu 1, þar er bílageymsla innbyggð. Hæðarmunur milli palla ræðst af landhalla. Þak er hallandi, mænir samsíða götu og getur stallast. Þakhalli er 15-25 gráður. Þak á sérstæðri bílageymslu er „flatt,“ sjá skýringarmynd. Heimilt er að tengja íbúðarhús og bílskúr með léttri byggingu úr gleri. Gert er ráð fyrir torfi, hellum og, eða grjóti á bílskúrsþök. Gert er ráð fyrir tvöfaldri bílageymslu. Í þessum húsum, öðrum en við D-götu 2 og E-götu 1 má gera ráð fyrir aukaíbúð allt 50 m2, og er hún reiknuð með í hámarksstærð, 250 m2. Þá þarf einnig að gera ráð fyrir aukabílastæði.“

Hinn 5. apríl 2005 sótti eigandi Suðurhúsa 4, Björn Andrés Bjarnason, um byggingarleyfi til að reisa 29,7 fermetra viðbyggingu, eins konar turnbyggingu, á þakhæð húss síns. Byggingarfulltrúi samþykkti að veita umbeðið byggingarleyfi á afgreiðslufundi 10. maí s.á. Byggingarleyfið var síðar fellt úr gildi, þar sem framkvæmdir hófust ekki innan árs frá útgáfu þess samkvæmt skilmálum. Sótt var að nýju um byggingarleyfi með umsókn til byggingarfulltrúa 29. júní 2006. Umsóknin var samþykkt af byggingarfulltrúa 4. júlí s.á. og byggingarleyfi gefið út 28. júlí 2006 eftir staðfestingu borgarstjórnar Reykjavíkurborgar 13. júlí 2006. Í fyrrnefndum skipulagsskilmálum kom fram, að einbýlishús í flokknum E-8 mættu að hámarki vera 250 fermetrar að stærð. Húsið að Suðurhúsum 4 var áður 240 fermetrar og varð eftir að viðbyggingin var reist 269,7 fermetrar. Þegar framkvæmdir við viðbygginguna hófust í byrjun ágúst 2006 andmæltu stefnendur bréflega og kröfðust þess, að lögbann yrði lagt við frekari framkvæmdum, þar sem byggingin færi í bága við fyrrnefnda skipulagsskilmála, auk þess sem þau álitu, að viðbyggingin raskaði hagsmunum þeirra verulega, m.a. vegna minna útsýnis, sem aftur leiddi til lækkunar á markaðsverði fasteignar þeirra. Stefnendur fóru fram á það við Sýslumanninn í Reykjavík, að lögbann yrði lagt við framkvæmdunum, en embættið féllst ekki á þá kröfu. Stefnendur höfðuðu þá mál fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur, þar sem farið var fram á, að ákvörðun Sýslumannsins í Reykjavík um að synja um lögbannið yrði felld úr gildi, en hvorki héraðsdómur, né síðar Hæstiréttur, féllust á, að skilyrði lögbanns samkvæmt 24. gr. laga nr. 31/1990 um kyrrsetningu, lögbann o.fl. væru lengur fyrir hendi, þar sem byggingin var þá þegar risin.

Í kjölfar þessa höfðuðu stefnendur mál á hendur stefndu og Birni Andrési Björnssyni þann 18. september 2006, þar sem þess var aðallega krafist, að viðbyggingin að Suðurhúsum 4 yrði fjarlægð að viðlögðum dagsektum, en til vara, að viðurkennt yrði, að byggingarleyfið væri ólögmætt. Krafan um að viðbyggingin yrði fjarlægð var byggð á ákvæði 2. mgr. 56. gr. laga skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem mælti fyrir um, að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis, þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag, fyrr en hin ólöglega bygging- eða byggingarhluti, hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.

Í dómi héraðsdóms frá 10. desember 2007 var ekki fallist á aðalkröfu stefnenda, en varakrafa þeirra viðurkennd um að útgáfa byggingarleyfisins hefði verið ólögmæt. Málinu var áfrýjað til Hæstaréttar og með dómi réttarins 6. nóvember 2008 var komist að þeirri niðurstöðu, að við útgáfu byggingarleyfisins hefði verið brotið gegn skilmálum gildandi deiliskipulags um að einbýlishús á svæðinu mættu að hámarki vera 250 fermetrar að stærð og stefndu hefði verið óheimilt að víkja frá, nema að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þar sem slík kynning hefði ekki farið fram, var krafa stefnenda um að Birni Andrési yrði gert að fjarlægja bygginguna samkvæmt fyrirmælum 2. mgr. 56. gr. sömu laga, tekin til greina. Viðbyggingin var síðan fjarlægð í samræmi við niðurstöðu dómsins í desember 2008.

Eftir að dómur Hæstaréttar féll var deiliskipulag hverfisins yfirfarið af hálfu stefndu. Á fundi skipulagsráðs stefndu 14. janúar 2009 var lögð fram tillaga skipulags- og byggingarsviðs stefndu frá 8. janúar 2009 um að breyting yrði gerð á skilmálum deiliskipulags „Húsahverfis Grafarvogur III, svæði C, skilmálar fyrir einbýlis og parhúsabyggð, vegna húsagerðanna E8 og E9.“ Nánar tiltekið fólst breytingin í því, að heimil hámarksstærð húsagerða af tegundinni E-8 og E-9 að Suðurhúsum og Vesturhúsum var aukin og heimildum til útbyggingar breytt. Þannig skyldi hámarksstærð húsanna við Suðurhús 2-12, að Suðurhúsum 2 undanskildum, og við Vesturhús 1-13, að Vesturhúsum 1 undanskildum, aukast úr 250 fermetrum í 300 fermetra og hámarksstærð húsanna að Suðurhúsum 1-15 og Vesturhúsum 2-22 aukast úr 270 fermetrum í 320 fermetra. Skipulagsráð samþykkti svo að auglýsa tillöguna og samþykkti borgarráð afgreiðslu ráðsins á fundi sínum 22. janúar 2009. Tillagan var auglýst 2. febrúar 2009 og voru hagmunaaðilar við Suður- og Vesturhús upplýstir um það og veittur frestur til 16. mars s.á. til að senda inn athugasemdir vegna tillögunnar. Stefnendur andmæltu deiliskipulagsbreytingunum á fundi með formanni skipulagsráðs, Júlíusi Vífli Ingvarssyni, og lögfræðingi ráðsins, Helgu Björk Laxdal, 28. janúar 2009 og í bréfum til skipulagsráðs og borgarstjóra stefndu 12. mars 2009. Stefnendur sendu einnig bréf 17. febrúar 2009 til skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar, þar sem farið var fram á, að upplýst yrði um tilurð tillögunnar.

Fyrrnefndri tillögu var síðar breytt 2. júní 2009 en ekki um þau atriði, sem lúta að ágreiningi málsaðila. Ný tillaga var lögð fram á fundi skipulagsráðs Reykjavíkurborgar 1. júlí 2009 og á fundi ráðsins 12. ágúst s.á. samþykkti skipulagsráð, að hin breytta tillaga frá 10. ágúst 2009 yrði auglýst að nýju og kynnt fyrir hagsmunaaðilum á svæðinu. Tillagan var auglýst frá 26. ágúst 2009 til og með 7. október s.á., en þá rann út frestur til að skila inn athugasemdum. Stefnendur sendu inn skrifleg mótmæli við hinni breyttu tillögu til skipulagsráðs með bréfi 5. október 2009, auk bréfs til borgarstjóra sama dag. Hinn 4. nóvember 2009 var tillagan samþykkt á fundi skipulagsráðs með fjórum atkvæðum, en þrír sátu hjá. Á fundinum voru einnig lagðar fram athugasemdir hagsmunaaðila, þ.m.t. stefnenda og einnig umsögn skipulagsstjórans í Reykjavík við fram komnar athugasemdir við tillöguna frá 14. október 2009. Þar var m.a. spurningum stefnenda frá 17. febrúar 2009 svarað um það, hvernig hinar umdeildu breytingar á deiliskipulagi hefðu komið til. Fram kom af hálfu skipulagsstjóra, að nokkuð hefði verið um óskir um breytingar á deiliskipulagi einstakra lóða á svæðinu, auk þess sem meðferð byggingarleyfisumsóknar að Suðurhúsum 4, sem felld hefði verið úr gildi í Héraðsdómi Reykjavíkur og síðan staðfest í Hæstarétti, hefði einnig leitt til þess, að tilefni hefði þótt til að yfirfara heimildir með hliðsjón af uppbyggingu hverfisins í tíð gildandi deiliskipulags. Að svo búnu var tillagan send borgarráði til afgreiðslu og samþykkti borgarráð stefndu tillöguna á fundi sínum 12. nóvember 2009.

Eftir að tillagan hafði verið samþykkt á vettvangi borgarráðs, var hún send Skipulagsstofnun til umfjöllunar með bréfi 17. nóvember 2009. Lögmaður stefnenda sendi Birni Andrési Björnssyni bréf 20. nóvember 2009, þar sem afstaða þeirra kom fram, að þau litu svo á að breytingin á deiliskipulaginu væri ólögmæt og því væri uppsetning viðbyggingarinnar að nýju, hvort sem væri að fengnu byggingarleyfi eða ekki, alfarið á hans eigin áhættu. Einnig sendu stefnendur Skipulagsstofnun athugasemdir sínar með bréfi sama dag, en þar kom m.a. fram, að þau teldu skipulagstillöguna fela í sér valdníðslu af hálfu stefndu, að hún bryti í bága við 4. mgr. 56. gr. og 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, auk þess sem skipulagstillagan raskaði hagsmunum þeirra verulega. Skipulagsstofnun veitti umsögn sína 8. desember 2009 og gerði m.a. þær athugasemdir við tillöguna að byggingarleyfi, sem gefin hefðu verið út áður en skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 tóku gildi, ættu ekki að virkja 4. mgr. 56. gr. laganna. Hins vegar benti stofnunin á að þetta ákvæði gæti átt við um þessa skipulagsbreytingu, ef byggt hefði verið í ósamræmi við gildandi deiliskipulag eftir gildistöku laga nr. 73/1997. Þessum athugasemdum svaraði stefnda með bréfi 13. desember 2009. Skipulagsstofnun sendi stefndu bréf 21. janúar 2010, þar sem kom fram, að ekki væru gerðar athugasemdir við, að birt yrði auglýsing um samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar í B-deild Stjórnartíðinda, en áréttaði ábendingu sína varðandi 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þá sendi lögmaður stefnenda Birni Andrési Björnssyni bréf 6. apríl 2010, þar sem vísað var til bréfsins 20. nóvember 2009 og þau sjónarmið, sem þar komu fram, áréttuð, en 30. mars 2010 hafði verið samþykkt af hálfu stefndu að veita Birni Andrési Björnssyni byggingarleyfi fyrir viðbyggingunni að nýju.

Deiliskipulagsbreytingin var birt í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2010 og tók þar með gildi. Í framhaldi af því kröfðust stefnendur ógildingar fyrrnefndrar ákvörðunar borgarráðs um deiliskipulagsbreytinguna frá 12. nóvember 2009 með kæru til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála 9. mars 2010, sbr. 8. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kvað upp úrskurð sinn 24. maí 2011 og hafnaði kröfu stefnenda, m.a. á grundvelli þess, að ekki væri hægt að beita 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga með afturvirkum hætti vegna bygginga, sem reistar hefðu verið fyrir gildistöku laganna og kynnu að fara í bága við skipulag. Enn fremur var ekki litið svo á, að nauðsyn hefði borið til að setja fram deiliskipulag í greinargerð og á uppdrætti í samræmi við 4. mgr. 23. gr. laganna, þar sem aðeins var breytt ákvæði í skilmála í greinargerð gildandi deiliskipulags, en efnisinnihald deiliskipulagsuppdráttarins var óbreytt. Allt að einu væri gildandi deiliskipulag svæðisins sett fram í greinargerð og á uppdrætti í samræmi við 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Í kjölfar úrskurðarins sendu stefnendur eiganda Suðurhúsa 4, Birni Andrési Björnssyni, bréf  24. maí 2011. Þar kom fram, að í ljósi úrskurðarins mundu stefnendur bera lögmæti þeirrar ákvörðunar stefndu um að breyta deiliskipulagi á svæðinu undir dómstóla og var hann varaður við því að hefja framkvæmdir við viðbygginguna fyrr en niðurstaða dómstóla í því máli lægi fyrir. Stefnendur sendu enn bréf til Björns Andrésar 22. júní 2011, þar sem vísað var til fyrri bréfa 20. nóvember 2009, 6. apríl 2010 og 24. maí 2011 og hann upplýstur um málshöfðun þessa og enn á ný varaður við því að hefja framkvæmdir fyrr en niðurstaða dómsmáls lægi fyrir.

II

Af hálfu stefnenda er á því byggt að nokkrar ástæður valdi því að ógilda beri ákvörðun borgarráðs um deiliskipulagsbreytinguna. Leiði þessar ástæður, hver og ein, sjálfstætt til þess að fella verði ákvörðun borgarráðs úr gildi.

Í fyrsta lagi beri að fella ákvörðun borgarráðs um deiliskipulagsbreytinguna úr gildi vegna ákvæðis 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem í gildi hafi verið þegar borgarráð hafi tekið ákvörðun sína, en þar segi: „Óheimilt er að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt.“ Til að mynda liggi fyrir samkvæmt greinargerð með deiliskipulags­breytingunni 10. ágúst 2009, að þegar borgarráð hafi tekið ákvörðun sína 12. nóvember 2009 hafi byggingarmagn farið fram úr skipulagsskilmálunum frá 1987 í fjölda húsa, sem undir skilmálana heyri (húsagerð E8 og E9). Þá sé þetta viðurkennt af hálfu stefndu á fleiri stöðum, sbr. t.d. í samantekt skipulagstjórans í Reykjavík frá 14. október 2009. Verði því að leggja til grundvallar, að þetta atriði sé óumdeilt í málinu.

Deiliskipulagsbreyting sú, sem mál þetta lúti að, feli í sér að hækkuð sé „heimild vegna hámarks byggingarmagns“ í húsum að Suðurhúsum og Vesturhúsum í Reykjavík. Samkvæmt fortakslausu ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga hafi því verið óhjákvæmilegt, að hluti umræddra bygginga, sem í bága hafi farið við skipulagsskilmálana frá 1987 að þessu leyti, yrði fjarlægður, áður en heimilt hafi verið að samþykkja deiliskipulagsbreytinguna. Það hafi stefnda, Reykjavíkurborg, ekki gert og hafi samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar því bersýnilega verið ólögmæt samkvæmt lagaákvæðinu.

Orðalag framangreinds lagaákvæðis sé fortakslaust og skýrt og ekki fáist séð, að nokkur vafi eigi að vera uppi um skýringu á því. Í lögskýringargögnum að baki ákvæðinu komi ennfremur fram sjónarmið orðalagi þess til enn frekari styrkingar en þar segi m.a. svo í nefndaráliti umhverfisnefndar Alþingis, sem lagt hafi verið fram við 2. umræðu málsins Alþingi: „Hins vegar er mælt fyrir um að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging eða byggingarhluti hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Telur nefndin nauðsynlegt að slíkt ákvæði sé sett í lög þar sem dæmin sýna að skipulagi hefur oft verið breytt eftir að mannvirki hefur verið reist og eru slík vinnubrögð óviðunandi og fara gegn anda frumvarps þessa.“

Samkvæmt hinu skýra lagaákvæði, sem hnykkt sé enn frekar á í lögskýringargögnum, hafi stefndu, Reykjavíkurborg, ekki verið heimilt að breyta deiliskipulagi á umræddu svæði, nema að einstakir byggingarhlutar, sem farið hafi í bága við hið eldra skipulag, yrðu fyrst fjarlægðir. Breyti þar engu hvort umræddar byggingar, eða breytingar á byggingum, viðbætur eða annað, hafi verið reistar fyrir eða eftir gildistöku laga nr. 73/1997, en þau lög hafi tekið gildi 1. janúar 1998. Um þetta atriði, sem og önnur, standist forsendur í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála frá 24. maí 2011 einfaldlega ekki. Lagaákvæðið geri þannig engan áskilnað um að það gildi aðeins varðandi byggingar eða byggingarhluta, sem reistir hafi verið eftir gildistöku laganna, eins og úrskurðarnefnd haldi fram, enda myndi slíkur áskilnaður þá koma fram í lagaákvæðinu sjálfu.

Fyrir liggi að fjölmörg hús á svæðinu fari í bága við skipulagsskilmálana frá 1987 eins og stefnda, Reykjavíkurborg, hafi raunar viðurkennt. Í þessu sambandi er vísað til byggingarsögu húsa að Suðurhúsum og Vesturhúsum, sem fari í bága við skipulag um hámarksbyggingarmagn, og hafi gert það þegar borgarráð hafi samþykkt deiliskipulagsbreytinguna 12. nóvember 2009. Mörg hver þessara húsa séu langt umfram leyfilega stærð, þ.e. hámarksbyggingarmagn. Auk þess sé það svo að jafnvel þótt fallist væri á, að ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi aðeins átt við um byggingar eða byggingarhluta, sem reistir hafi verið eftir gildistöku laganna, þ.e. 1. janúar 1998 eða síðar, sem sé harðlega mótmælt samkvæmt framansögðu, sé ljóst að nokkrar viðbyggingar og viðbætur við hús á svæðinu hafi verið reistar í bága við gildandi skipulag eftir gildistöku laganna. Þar megi t.d. nefna Suðurhús 5, þar sem hús hafi verið stækkað 2008 og farið út fyrir byggingarreit; Suðurhús 7, þar sem breyting hafi verið gerð árið 2000, en 30% af þaki nýs turns fari yfir hámarksmænishæð; Suðurhús 11, þar sem hús hafi verið stækkað árið 2004 um 38,6 fm. og sé því 309 fm., en leyfilegt hámarksbyggingarmagn sé 270 fm.; Vesturhús 9, sem hafi verið stækkað árið 2008 um 30 fm. og sé nú 289,9 fm., en leyfilegt hámark sé 250 fm.; Vesturhús 12, sem hafi verið stækkað árið 2006 um 74,6 fm. og sé nú 396,5 fm., en hámarksbyggingarmagn sé 270 fm.; og Vesturhús 20, sem hafi verið stækkað árið 2001 um 99,7 fm. og sé nú 338,5 fm., en hámarksbyggingarmagn sé 270 fm. Tekið er fram, að talning þessi sé ekki tæmandi.

Samkvæmt framangreindu verði, hvernig sem á málið sé litið, að fella deiliskipulagsbreytinguna úr gildi með vísan til 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga. Þá standist engan veginn sú nálgun úrskurðarnefndar, sem gangi út á að gera verði þá kröfu til að beita megi ákvæðinu, að byggingarleyfi fyrir byggingu hafi „með formlegum hætti verið metið andstætt skipulagi eða það afturkallað af þar til bærum aðilum,“ eins og haldið sé fram í úrskurði hennar. Enginn fótur sé fyrir þessari ályktun úrskurðarnefndar í ákvæði laganna. Þannig sé hvergi minnst á það í ákvæðinu um að það feli í sér áskilnað um að byggingar hafi verið taldar ólögmætar „með formlegum hætti.“ Hér verði ennfremur að hafa í huga, að sagan sýni, að því fari fjarri, að Reykjavíkurborg hafi gætt skyldna sinna að þessu leyti að veita ekki byggingarleyfi, nema þau væru í samræmi við skipulag. Það sjáist best af dómi Hæstaréttar í máli stefnenda frá 6. nóvember 2008, þar sem Reykjavíkurborg hafi talið, að Birni Andrési Bjarnasyni væri heimilt að reisa turnbyggingu ofan á hús sitt og veitt honum byggingarleyfi því til samræmis, þrátt fyrir að með því færi húsið fram úr heimilli hámarksstærð. Hæstarétt Íslands hafi þurft til að vinda ofan af þeirri ólögmætu ákvörðun Reykjavíkurborgar.

Öll önnur tilvik, þar sem farið hafi verið fram úr heimilu hámarksbyggingarmagni á því svæði, sem deiliskipulagsbreytingin nái til, séu sama marki brennd. Þar hafi Reykjavíkurborg einfaldlega verið að fara gegn gildandi skilmálum og því tekið form- og efnislega ólögmætar ákvarðanir, jafnvel þótt æðra settir aðilar hafi ekki gripið fram fyrir hendur hennar, þ.e. úrskurðarnefnd og/eða dómstólar, þar sem enginn nágranni, eða annar aðili, sem hafi átt hagsmuna að gæta, hafi kært eða leitað réttar síns. Því skuli þó haldið til haga, að þar sem stefnendur hafi talið byggingarleyfi brjóta beinlínis gegn sínum hagsmunum hafi þau mótmælt, sbr. t.d. mótmæli þeirra við byggingarleyfisveitingu vegna sólstofu að Suðurhúsum 7 árið 1999, þar sem m.a. hafi verið farið fram úr hámarksmænishæð, og andstöðu þeirra við turnbyggingu að Suðurhúsum 4, sem hafi endað með dómi Hæstaréttar 6. nóvember 2008. Mótmæli stefnenda vegna sólstofunnar, sem og mótmæli vegna turnbyggingarinnar 2006, hafi verið virt að vettugi af borginni. Stefnendur geti ekki borið hallann af því, að aðrar byggingarleyfisveitingar á svæðinu á húsum, sem ekki hafi farið beinlínis gegn hagsmunum stefnenda, hafi ekki verið kærðar til úrskurðarnefndar og/eða þeim skotið til dómstóla.

Kjarni málsins sé sá, að ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi einfaldlega ekki áskilið, að byggingarhlutar hafi verið metnir ólögmætir „með formlegum hætti,“ eins og úrskurðarnefndin telji. Það sem máli skipti sé, hvort þeir hafi verið það í reynd. Á því sé enginn vafi, að svo hafi verið í fjölmörgum tilvikum og eigi það við bæði um byggingar og byggingarhluta, sem reistir hafi verið fyrir og eftir gildistöku laga nr. 73/1997 1. janúar 1998. Þegar af þessari ástæðu hafi deiliskipulagsbreyting sú sem borgarráð stefndu hafi tekið ákvörðun um 12. nóvember 2009 verið ólögmæt.

Þá er enn fremur vakin sérstök athygli á því, ef beitt yrði þeim „formlega“ mælikvarða, sem úrskurðarnefndin hafi gert, að stefnda, Reykjavíkurborg, hafi sjálf viðurkennt með „formlegum“ hætti í greinargerð í tillögu sinni að deiliskipulagsbreytingunni frá 10. ágúst 2009, að hús á svæðinu færu sum hver í bága við gildandi skipulagsskilmála. Í greinargerðinni segi orðrétt: „Við athugun embættisins á þeirri skipulagslegu heild sem samanstendur af húsagerðum E8 og E9 á 33 lóðum kom í ljós að byggingarmagn, m.v. upplýsingar úr FMR, á 15 lóðum eða 45% þeirra yfirstígur hámarksstærð samkvæmt gildandi skilmálum [...].“ Formlegra verði það ekki af hálfu stefndu, Reykjavíkurborgar.

Loks hafna stefnendur með öllu tilvísunum úrskurðarnefndar í „breytt lagaviðhorf,“ en úrskurðarnefnd veki athygli á, að í skipulagslögum nr. 123/2010, sem gildi hafi tekið 1. janúar 2011, sé ekki að finna samsvarandi ákvæði og í nefndri 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Þessi tilvísun sé alfarið haldlaus, enda beri í samræmi við almenn lagaviðhorf, að dæma í máli þessu eftir þeim lögum, sem í gildi hafi verið, þegar borgarráð stefndu hafi tekið ákvörðun sína 12. nóvember 2009. Síðari tíma breytingar á lögum geti engin áhrif haft í málinu að réttum lögum.

Þegar af framangreindum ástæðum beri að fella úr gildi þá ákvörðun borgarráðs stefndu, Reykjavíkurborgar, frá 12. nóvember 2009, sem birt hafi verið í B-deild Stjórnartíðinda 12. febrúar 2010, um að breyta skilmálum í deiliskipulagi Húsahverfis, svæði C, í Reykjavík.

Stefnendur benda á, að í 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 hafi verið mælt fyrir um, að með breytingu á deiliskipulagi skyldi fara eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða. Af því leiði að fylgja skyldi öllum sömu form- og efnisreglum við meðferð tillögu um breytingu á deiliskipulagi, eins og verið væri að setja nýtt deiliskipulag frá grunni.

Hér skipti 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 m.a. máli. Þar hafi sagt, að deiliskipulag skyldi setja fram „í greinargerð og á uppdrætti.“ Fyrir liggi, að deiliskipulagsbreyting sú, sem borgarráð hafi samþykkt 12. nóvember 2009, hafi aðeins falið í sér, að breytt hafi verið texta í skilmálunum með tilteknum hætti. Enginn uppdráttur hafi hins vegar fylgt deiliskipulagsbreytingunni og sé t.a.m. með öllu óljóst um nánari útfærslur þess, þ.e. með hvaða hætti hafi mátt stækka húsin og bæta við aukaíbúðum, hvort það hafi t.d. verið upp á við eða ekki. Þá hafi verið eins og ekkert samræmi ætti að vera í húsagerðinni. Þar sem enginn uppdráttur hafi fylgt deiliskipulagsbreytingunni hafi ákvörðun um hana ekki staðist 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Hafi ákvörðunin þegar af þeirri ástæðu verið ólögmæt og beri að taka til greina kröfu stefnenda um ógildingu hennar.

Til viðbótar framangreindu, og leiði sjálfstætt til ógildingar ákvörðunar borgarráðs, benda stefnendur á, að tillaga um þessa deiliskipulagsbreytingu komið fram skömmu eftir áðurnefndan dóm Hæstaréttar Íslands í máli nr. 32/2008, sem stefnendur hafi höfðað á hendur stefndu, Reykjavíkurborg, og nágrannanum Birni Andrési Bjarnasyni, sem kveðinn hafi verið upp 6. nóvember 2008. Í þeim dómi hafi verið komist að þeirri niðurstöðu, að stefnda, Reykjavíkurborg, hefði brotið gegn gildandi skipulags­skilmálum á umræddu svæði, þegar hún hafi gefið út byggingarleyfi til Björns Andrésar fyrir viðbyggingu við hús hans að Suðurhúsum 4, Reykjavík. Í dóminum hafi Birni Andrési verið gert að fjarlægja viðbygginguna.

Fyrir liggi, að sú ákvörðun borgarráðs, sem krafist sé ógildingar á í máli þessu, muni leiða til þess, að stefnda muni veita Birni Andrési byggingarleyfi fyrir viðbyggingu sinni á nýjan leik. Þetta fáist séð af fundargerðum afgreiðslufunda byggingarfulltrúa, nú síðast 31. maí 2011, þar sem Birni hafi verið veitt leyfið. Hann hafi þó ekki hafið byggingu á grundvelli leyfisins, þegar þetta sé ritað enda hafi stefnendur sent honum ítrekuð bréf, nú síðast 24. maí 2011. Þar sé honum gerð full grein fyrir að allar framkvæmdir hans samkvæmt slíku leyfi séu á eigin áhættu hans sjálfs og að hann muni þurfa að sæta því að rífa viðbygginguna falli dómur stefnendum í hag í þessu máli.

Öll framvinda málsins frá því að tillaga um breytingu á deiliskipulagi hafi komið fram í janúar 2009 sé með ólíkindum. Blasi hér við, að með því að bera fram og samþykkja tillögu að þessari deiliskipulagsbreytingu svo skömmu eftir dóm Hæstaréttar, hafi af hálfu stefndu, Reykjavíkurborgar, verið reynt að friða þann, sem hafi þurft að sæta niðurrifi á viðbyggingu sinni og bjarga skinni embættismanna, sem hafi brotið lög. Þessi stjórnsýsla sæti furðu og virðist sem menn geti pantað breytingar á deiliskipulagi að vild og fengið þær fram án þess að nokkur rök standi til slíkra breytinga.

Þess hafi verið krafist með bréfi lögmanns stefnenda frá 17. febrúar 2009 til stefndu, Reykjavíkurborgar, að upplýst yrði í smáatriðum, hver væri tilurð þess, að deiliskipulagstillagan hefði komið fram, hvaðan hún stafaði, hver hafi átt hugmynd að henni og frumkvæði. Þá hafi ennfremur verið óskað eftir skýringum á því, hvers vegna tillagan kæmi fram svo skömmu eftir dóm Hæstaréttar Íslands og hver tengsl tillögunnar væru við þann dóm. Skipulags- og byggingasvið borgarinnar hafi aldrei svarað bréfinu þrátt fyrir, að spurningar þær, sem þar séu settar fram, séu skýrar og einfalt eigi að vera að svara þeim, og að tekið hafi verið fram í bréfinu, að mikilvægt væri fyrir stefnendur að fá svör við þeim áður en þau skiluðu inn athugasemdum við skipulagstillöguna.

Í minnisblaði Helgu Bjarkar Laxdal, hdl., hjá skipulagsráði til ráðsins frá 21. mars 2009 hafi skýrlega komið fram og sé staðfest, að tilefni skipulagsbreytingarinnar hafi verið dómur í máli stefnenda frá 6. nóvember 2008. Aðdragandi málsins, tilurð og framganga borgarinnar í því öllu saman bendi sterklega í þá átt, að með samþykkt deiliskipulagsbreytingarinnar hafi ætlunin verið að reyna að bjarga skinni embættis­manna, sem hafi átt sök á því að gefa út byggingarleyfi til eiganda Suðurhúsa 4 á sínum tíma, 28. júlí 2006, sem Hæstiréttur hafi síðar dæmt, að hefði verið ólögmætt, með þeim afleiðingum, að eiganda Suðurhúsa 4 hafi borið að fjarlægja þá byggingu, sem hann hafi reist samkvæmt leyfinu. Sé það rétt, sem hér sé haldið fram, sé verið að fórna hagsmunum stefnenda til að bjarga embættismönnum, sem brotið hafi lög, sem sé að sjálfsögðu vítavert, í bága við allar almennar reglur stjórnsýsluréttarins og valdníðsla af versta tagi.

Þegar af þessum ástæðum beri að fella hina umræddu deiliskipulagsbreytingu úr gildi.

Þá blasi við, að deiliskipulagsbreyting sú, sem borgarráð hafi samþykkt 12. nóvember 2009, og krafist sé ógildingar á í máli þessu, raski hagsmunum stefnenda verulega. Þau hafi byggt eign sína að Suðurhúsum 2 á sínum tíma á grundvelli tiltekins deiliskipulags og hafi bundið við það tilteknar væntingar um að það myndi standa. Í þessu sambandi skuli m.a. minnt á, að eitt af markmiðum skipulags- og byggingarlaga, sbr. 1. gr. laganna, sé „að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi.“ Í bréfi Skipulagsstofnunar til stefndu, Reykjavíkurborgar, frá 21. janúar 2010 segi m.a., að hér sé um að ræða „verulega breytingu/endurskoðun á skilmálum gildandi deiliskipulags frá árinu 1987 m.s.br.“

Deiliskipulagsbreytingin hafi væntanlega þær afleiðingar í för með sér, sem m.a. sjáist stoð í nýsamþykktu byggingarleyfi vegna Suðurhúsa 4, að nágrannar stefnenda geti nú fengið byggingarleyfi til að reisa viðbyggingar við og ofan á hús sín, sem þar með hækki sem því nemi og útsýni stefnenda skerðist verulega sem og markaðsvirði eignar þeirra. Aðalmálið fyrir stefnendur sé vitaskuld fasteignin að Suðurhúsum 4, en endurkoma turnbyggingar á það hús hafi í för með sér gríðarlega röskun á hagsmunum stefnenda vegna skerts útsýnis, auk þess sem þaðan sjáist vel inn í hús stefnenda og garð. Þá yrði almennt ónæði af svölum („partý-palli“). Munur á húsinu fyrir og eftir tilkomu turnbyggingar megi vel sjá á teikningum og ljósmyndum.

Ennfremur leiði skipulagsbreytingin til þess, að heimilt verði að stækka aðrar byggingar í námunda við hús stefnenda með þeirri skerðingu, sem það hefði í för með sér fyrir stefnendur, sem hafi engan áhuga á að stækka sitt hús og vilji halda sig við upphaflegar forsendur skipulags á svæðinu.

Ljóst sé enn fremur, að ekki sjái fyrir endann á því, hvað deiliskipulags­breyt­ing­arnar mundu hafa í för með sér. Enginn uppdráttur fylgi deiliskipulags­breyting­unni og ekkert komi þar fram um hvernig hús megi líta út eftir stækkun þeirra frá því, sem nú sé. Skipulagsbreytingarnar séu illa ígrundaðar og byggi á ólögmætum forsendum. Þær eigi sér stað í rótgrónu hverfi í Reykjavík, þar sem íbúar, eins og stefnendur, hafi mátt gera ráð fyrir ákveðnum stöðugleika en ekki að upp risu viðbyggingar og stækkanir á nálægum húsum. Að ætlast til að stefnendur sætti sig við slíkt sé fráleitt með öllu.

Borgarar verði að geta treyst því, að ekki sé ráðist í breytingar á skipulagi, nema lögmætar og réttmætar ástæður búi þar að baki. Leiði þetta m.a. af 1. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og grundvallarhugsun laganna. Skipulagsskilmálar þeir, sem gerð hafi verið breyting á af borgarráði 12. nóvember 2009, hafi verið hannaðir árið 1987. Engin haldbær rök önnur hafi staðið til þeirrar breytingar, sem gerð hafi verið 12. nóvember 2009, önnur en að bjarga skinni embættismanna og aðila, sem hafi orðið að sæta niðurrifi byggingar vegna ólögmætisframkvæmdar. Borgin hafi engin haldbær rök fært fram fyrir breytingunni. Rök borgarinnar um að breyta hafi þurft skipulagi, þar sem byggt hafi verið í ósamræmi við það, haldi ekki vatni vegna skýrs ákvæðis 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Því fáist ekki annað séð en að breytingin hafi verið tilviljanakennd, illa ígrunduð, geðþóttabreyting af versta tagi.

Framangreind sjónarmið, sem og reglur grenndarréttar, leiði til þess að fella verði skipulagsbreytingu þessa úr gildi.

Sú ákvörðun, sem borgarráð hafi tekið 9. nóvember 2009 um að breyta deiliskipulagi í Húsahverfi, svæði C, í Reykjavík, og gildi hafi tekið 12. febrúar 2010, fari  í bága við lög með ýmsum hætti. Með vísan til þeirra sjónarmiða, sem rakin séu, hvers og eins með sjálfstæðum hætti, og ekki síður séu þau tekin saman í heild, beri að fella ákvörðunina úr gildi og dæma stefndu, Reykjavíkurborg, til að greiða stefnendum málskostnað vegna reksturs dómsmáls þessa að skaðlausu, að teknu tilliti til skyldu stefnenda til greiðslu virðisaukaskatts af málflutningsþóknun.

Um lagarök í málinu vísa stefnendur m.a. til 1., 23., 26. og 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, almennra reglna stjórnsýsluréttar um valdníðslu, lögmætan og réttmætan grundvöll stjórnarathafna o.fl. Þá er vísað til 4. mgr. 116. gr. laga nr. 91/1991 um sönnunargildi hæstaréttardóma. Krafa stefnenda um málskostnað sækir stoð sína í 1. mgr. 130. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

III

Stefnda mótmælir því alfarið, að ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 leiði til þess að fella beri hina umdeildu ákvörðun úr gildi. Stefnda byggir á því, að fjölmörg lögskýringarsjónarmið styðji niðurstöðu hennar um túlkun á ákvæðinu.

Í fyrsta lagi verði að líta til forsögu ákvæðisins og tilefnis þegar það sé skýrt. Ákvæðið hafi ekki verið í upphaflegu frumvarpi til skipulags- og byggingarlaga, sem hafi orðið að lögum nr. 73/1997, heldur hafi komið inn sem breytingartillaga eftir að umhverfisnefnd Alþingis hafi skilað nefndaráliti, sem lagt hafi verið fram við 2. umræðu málsins á Alþingi. Ákvæðinu hafi verið ætlað að hafa varnaðaráhrif á þeim tímum, þegar sú meginregla hafi gilt að byggingarleyfishafar hafi ekki virt gildandi skipulagsáætlanir, heldur byggt eftir eigin þörfum. Við meðferð frumvarpsins hafi komið fram athugasemdir m.a. frá sveitarfélögum, sem hafi hvatt löggjafann til að bregðast við því ástandi, sem hafi myndast, þegar svo hafi háttað til að lóðarhafar hafi farið í framkvæmdir án þess að sækja um tilskilin leyfi fyrr en að framkvæmdum loknum. Nauðsynlegt hafi verið talið, að í lögunum kæmi sérstaklega fram að sveitarfélögum væri óheimilt að koma til móts við slíka hegðun með því að gefa út leyfi og breyta skipulagi eftir á. Ekki sé hægt að sjá, að ákvæðinu hafi verið ætlað að eiga við um þau tilvik, þar sem túlka þurfi skilmála og lögmætt byggingarleyfi liggi fyrir útgefið af til þess bærum aðila, og hafi ekki verið formlega fellt úr gildi eða afturkallað. Einnig beri að líta svo á, að þegar túlka þurfi gildissvið íþyngjandi ákvæðis eins og hér sé um rætt, þurfi að taka á hverju einstöku máli fyrir sig, leggja formlegt mat á hvað það sé, sem talið sé andstætt skipulagi á hverjum stað fyrir sig, auk þess sem afturkalla þurfi öll þau byggingarleyfi, sem liggi fyrir, áður en til álita komi að fjarlægja byggingu eða byggingarhluta á grundvelli ákvæðisins. Stefnda telur, að ákvæðinu hafi verið ætlað að takast á við vanda af öðrum toga en þeim, sem hér sé um fjallað og verði því ekki beitt af því tilefni.

Í öðru lagi þurfi að túlka ákvæðið í samræmi og samhengi við önnur ákvæði skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Það liggi fyrir, að á þeim tíma þegar frumvarpið hafi verið til umfjöllunar, hafi sveitarfélögin ekki farið með skipulags­áætlanir sem bindandi stjórnvaldsákvarðanir á sama hátt og gert sé í dag eins og berlega komi fram í 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða, þar sem beinlínis sé að finna sérreglu um meðferð mála, þar sem framkvæmt hafi verið í verulegu ósamræmi við samþykkt deiliskipulag. Stefnda byggir á, að ekki sé skylt að lögum að láta fjarlægja mannvirki á lóðum á skipulagsreitnum áður en gerð verði breyting á skilmálum deiliskipulagsins, þegar byggingarleyfi hafi enn ekki verið felld úr gildi með formlegum hætti. Að mati stefndu sé ekki unnt að túlka ákvæði 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga með þeim hætti. Í 56. gr. laganna sé ekki kveðið með skýrum hætti á um hvernig með skuli fara þegar mannvirki, sem þegar hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis, sem verði síðar ógilt eða afturkallað. Þá verði að hafa í huga að ekkert slíkt byggingarleyfi hafi verið ógilt eða afturkallað á þeim skipulagsreit, sem hér sé til umræðu. Engin fyrirmæli séu í greindum lögum, sem geri það að verkum, að skipulagsráð sveitarfélaga séu skyldug að taka ákvörðun um að mannvirki sé fjarlægt, sem þegar hafi verið reist, verði byggingarleyfi síðar ógilt eða afturkallað. Þá sé það lágmarksskilyrði, að ákvæði 4. mgr. verði skoðað í samhengi við önnur þvingunarúrræði 56. gr. laganna. Ákvæði 2., 3. og 4. mgr. 56. gr. eigi fyrst og fremst við um byggingarleyfisskyldar framkvæmdir samkvæmt IV. kafla laga nr. 73/1997 og taki þá fyrst og fremst til framkvæmda, sem hafnar séu án þess að fengin séu tilskilin leyfi.

Í þriðja lagi verði að skýra ákvæðið til samræmis við breytt lagaviðhorf. Fyrir liggi, að í athugun skipulagsstjóra og skipulagsfulltrúa stefndu á liðnum árum hafi komið í ljós, að hámarksbyggingarmagn á byggingum í hverfinu hafi farið umfram heimildir í deiliskipulagi á nokkrum lóðum á hinum tilgreinda skipulagsreit. Hafi það gerst þannig, að við útgáfu upphaflegra byggingarleyfa, sem hafi verið á árunum 1989-1994, hafi ekki verið farið að öllu leyti eftir skipulagsskilmálunum. Stefnda telur hins vegar ómögulegt að krefjast þess nú, að hús þessi verði minnkuð í ljósi þess, að þau hafi verið byggð á grundvelli byggingarleyfa, sem gefin hafi verið út fyrir gildistöku laga nr. 73/1997. Sambærilegt ákvæði við 4. mgr. 56. gr. laganna hafi ekki verið að finna í áðurgildandi skipulagslögum nr. 19/1964 og sé ekki að finna í gildandi skipulagslögum nr. 123/2010. Hvorki verði séð af ákvæðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, né lögskýringargögnum, að ætlunin hafi verið, að ákvæðið hefði afturvirk áhrif. Sú aðferð væri ennfremur í andstöðu við þá meginreglu að skýra beri lög með þeim hætti, að þau hafi ekki afturvirk áhrif. Þrátt fyrir að engin regla í settum lögum kveði á um almennt bann við afturvirkni laga, hafi sú regla myndast í framkvæmd og gildi hún fyrst og fremst þegar ákvæði laga séu íþyngjandi en meginreglan styðjist m.a. við rök 23. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og dómaframkvæmd Hæstaréttar. Samræmisskýring á ákvæðinu við áðurgildandi og gildandi skipulagslög leiði til þeirrar niðurstöðu að túlka verði ákvæðið á þann hátt að komið verði í veg fyrir mótsagnir við beitingu þess. Með því sé jafnframt stuðlað að því, að sambærileg tilvik fái sambærilega úrlausn. Vilji löggjafans, eins og hann sé í dag, standi ekki til þess að bjóða upp á þá aðferðafræði, sem leiði af 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 með þeim hætti, sem stefnendur byggi á. Ekki verði hjá því litið, að reynslan af ákvæðinu hafi verið með þeim hætti, að löggjafinn hafi tekið þá ákvörðun að fjarlægja ákvæðið úr skipulagslögum við endurskoðun lagabálksins. Þessi breyttu lagaviðhorf hafi verulega þýðingu við mat á því með hvaða hætti eigi að túlka ákvæðið. Það væri þess utan bersýnilega ósanngjarnt að láta þá fáu sem byggt hafi umfram heimildir í 12 ára gildistíð laga nr. 73/1997 gjalda fyrir það með jafn afdrifaríkum hætti og stefnendur fjalli um í sínum málatilbúnaði. Þannig væri aðilum gróflega mismunað eftir því á hvaða tímabili þeir hafi framkvæmt, þrátt fyrir að hafa verið í góðri trú og með gilt byggingarleyfi í höndum, sem enn hafi ekki verið fellt úr gildi eða afturkallað.

Í fjórða lagi telur stefnda að skýra verði ákvæðið í samræmi við meginreglur um friðhelgi eignarréttarins. Sé ákvæðið skýrt í samræmi við ákvæði 72. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 fáist ennfremur sama niðurstaða, þ.e. að ákvæðið eigi ekki að gera það að verkum, að byggingarleyfishöfum og fasteignareigendum á skipulagsreitnum sé gert að þola verulegt tjón á friðhelgum eignarréttindum sínum vegna skipulagsákvarðana, sem teknar séu á skipulagslega faglegum forsendum með hagsmuni heildarinnar að leiðarljósi og í fullu samræmi við markmið skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Það sé ennfremur óréttlætanlegt að þeir aðilar, sem hafi byggt í góðri trú í samræmi við gilt byggingarleyfi, sem ekki hafi verið formlega fellt úr gildi eða afturkallað á því tólf ára tímabili í skipulagssögunni, sem ákvæðið hafi verið í gildi, þurfi að þola jafn íþyngjandi inngrip til að koma megi að lögmæltri og málefnalegri skipulagsákvörðun. Stefnda byggir á því að skýra beri ákvæði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 í samræmi við framangreint ákvæði stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttarins, sbr. 10. gr. laga nr. 97/1995. Ákvæðið beri að skýra þröngt en þröng skýring leiði til þess, að ákvæðið verði aldrei túlkað á þann veg, sem gert sé í stefnu. Hér verði einnig að hafa í huga, að um leið og mannvirki hafi verið reist á grundvelli byggingarleyfis komi til önnur sjónarmið, m.a. um eyðileggingu verðmæta, takmörkun á tjóni o.fl., sem geti komið í veg fyrir, að unnt verði að rífa eða fjarlægja eign, sem reist hafi verið í góðri trú og staðið hafi um árabil og jafnvel áratugabil án athugasemda frá nágrönnum og öðrum hagsmunaðilum. Jafnframt þurfi að líta til skipulagssjónarmiða sem og hagsmuna eigenda þeirra mannvirkja, sem risin séu, en fjarlæging eða niðurrif þeirra eigna hljóti að teljast verulega íþyngjandi fyrir eigendur fasteigna á svæðinu. Einnig þurfi að gæta meðalhófs í slíkum ákvörðunum sem og almennrar jafnræðisreglu.

Þannig byggir stefnda á því, að sú túlkun ákvæðisins sem stefnendur byggi á geri það að verkum, að ákvæðið fari gegn ákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttarins. Ljóst megi vera, að slík túlkun hefði í för með sér gríðarlega röskun á friðhelgum eignarréttindum þeirra fasteignareigenda, sem heyri undir skipulagsreitinn, sem þyrftu þá að láta fjarlægja þá húshluta, sem ekki séu í samræmi við áðurgildandi skipulagsskilmála. Einnig sé ástæða til að benda á ómöguleikann í slíkri niðurstöðu, þar sem engin leið sé að ákvarða hvaða húshluti það sé, sem fari út fyrir skilmála deiliskipulagsins. Sömu aðilum sé þess utan ekki tryggður bótaréttur í lögum vegna þeirrar ráðstöfunar. Væri komist að þeirri niðurstöðu, að túlka bæri ákvæði 4. mgr. 56. gr. með þeim hætti, sem stefnendur leggi til grundvallar, gangi ákvæðið því gegn ákvæði rétthærri réttarheimildar, sem geri það óhjákvæmilega að verkum, að ákvæðið sé ólög, sem sé að vettugi virðandi. Það lögskýringarsjónarmið styðjist ennfremur við lögskýringarreglu 17. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Í fimmta lagi verði að skýra ákvæðið í samræmi við úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Stefnda taki enn fremur heilshugar undir niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála þess efnis, að breytt lagaviðhorf leiði til þess að gera verði þá kröfu, áður en til álita komi að fjarlægja byggingu eða byggingarhluta á grundvelli ákvæðisins, að byggingarleyfi fyrir framkvæmdunum hafi með formlegum hætti verið metið andstætt skipulagi eða það afturkallað af þar til bærum aðilum. Verði samkvæmt því ekki talið að fjarlægja hafi þurft byggingarhluta þeirra húsa á skipulagssvæðinu, sem fari út fyrir mörk heimilaðs fermetrafjölda samkvæmt skipulagi svæðisins, áður en hin umdeilda skipulagsákvörðun hafi verið tekin. Sú niðurstaða sé að öllu leyti í samræmi við breytt lagaviðhorf eins og stefnda reki að framan, en í gildandi skipulagslögum nr. 123/2010 sé ekki að finna samsvarandi ákvæði og í nefndri 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997.

Með hliðsjón af þessu byggir stefnda á því, að ákvæði 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 geti ekki átt við í því tilviki, er bygging hafi verið reist á grundvelli gilds byggingarleyfis, sem ekki hafi verið fellt úr gildi, og enn síður þegar leyfið hafi verið látið afskiptalaust í ár og jafnvel áratugi. Þá sé deginum ljósara, að ákvæðið geti ekki átt við í þeim tilvikum, þegar byggingarleyfi hafi verið gefið út í samræmi við skipulag á þeim tíma, sem leyfi hafi verið veitt. Ákvæðinu sé fyrst og fremst ætlað að taka á þeim tilvikum, þegar framkvæmt sé án allra tilskilinna leyfa. Slík túlkun sé einnig í samræmi við forsögu þessa lagaákvæðis, tilgang þess og vilja löggjafans. Það leiði sömu niðurstöðu af samræmisskýringu við önnur ákvæði laganna sem og almennra reglna um friðhelgi eignarréttarins. Þá sé um að ræða undantekningarreglu og verði að beita þröngri lögskýringu við túlkun hennar.

Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. eldri skipulags- og byggingarlaga beri sveitarstjórn ábyrgð á og annist gerð deiliskipulags, en samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins skuli gera deiliskipulag, þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar. Í 26. gr. laganna séu ákvæði um málsmeðferð, ákveði sveitarstjórn að breyta deiliskipulagi. Samkvæmt ákvæðum þessum hvíli á sveitarstjórnum skylda til að hlutast til um gerð deiliskipulags þegar við eigi, en jafnframt sé þeim játaður réttur til að gera breytingar á deiliskipulagi.

Stefnendur byggja á því að uppdráttur sé ekki hluti af framsetningu tillögunar, sem geri það að verkum, að brotið sé gegn ákvæði 4. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997. Því er mótmælt af hálfu stefndu. Stefnda bendir á, að ekki sé um að ræða nýtt deiliskipulag, en tilvísuð lagaákvæði eigi við um þau tilvik, þar sem verið sé að gera heildardeiliskipulag og nýjan deiliskipulagsuppdrátt. Hin kynnta tillaga sé breyting á deiliskipulagi, sem þegar sé í gildi, og skuli slíkar breytingar ná til þeirra atriða, sem verið sé að breyta. Í þessu tilviki sé um að ræða textaskilmála um hámarks­byggingar­magn á lóð og sé breytingin því sett fram sem textaskjal, þar sem fram komi hvernig ákvæðið sé samkvæmt gildandi skilmálum og hvernig það verði eftir breytingu. Engin breyting verði á uppdrættinum sjálfum og sé hann þ.a.l. ekki hluti af breytingar­gögnunum. Bent skuli á að skipulagsyfirvöld í Reykjavík hafi margoft kynnt slíkar textabreytingar á eldri deiliskipulagsáætlunum og hafi þær verið samþykktar og afgreiddar án athugasemda frá Skipulagsstofnun. Einnig sé því haldið fram, að heimildir séu óskýrar. Það sé mat skipulagsyfirvalda stefndu, að tillagan sé vel fram sett og að skýrt komi fram hverju sé verið að breyta. Bent skuli á að þar sem um húsagerðir á staðbundnu svæði sé að ræða þá mætti vænta þess að eigendur eigna á svæðinu þekki heimildir sínar til uppbyggingar. Stefnda taki heilshugar undir niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála í máli nr. 13/2010 um lögmæti ákvörðunarinnar.

Stefnda mótmælir því alfarið, að með hinni umþrættu stjórnvaldsákvörðun hafi hún gerst sek um valdníðslu, eins og haldið sé fram í stefnu. Ljóst sé, að meðferð breytingartillögunnar hafi að öllu leyti verið í samræmi við reglur þágildandi skipulags- og byggingarlaga. Um hafi verið að ræða heildarendurskoðun á skilmálum á ákveðnu svæði. Sveitarfélögum sé bæði heimilt og skylt að endurskoða deiliskipulagsáætlanir í ljósi almannahagsmuna, þróun byggðar, skipulagsraka eða annarra málefnalegra sjónarmiða, einkum þegar skipulag sé komið til ára sinna, og hafi í lögum nr. 73/1997 verið gert ráð fyrir slíkum breytingum. Það hafi verið hluti deiliskipulagsvinnunnar að yfirfara þáverandi ástand á svæðinu og samþykktar breytingar, sem gerðar hefðu verið á lóðum. Ef framkvæmt hefði verið í ósamræmi við gildandi deiliskipulag, hafi skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 beinlínis gert kröfu til þess að skipulagsáætlunin væri endurskoðuð áður en framkvæmdir væru heimilaðar á svæðinu. Það hafi nákvæmlega verið sú málsmeðferð, sem notast hafi verið við í máli þessi. Stefnda hafi látið fara fram skoðun á skipulagssvæðinu í heild sinni, hafi lagt faglegt skipulagslegt mat á gildandi ákvæði og það á hvaða hátt mögulegt væri að endurskoða þau þannig, að þau endurspegluðu raunverulegt byggingarmynstur á svæðinu. Við þessa skoðun skipulagsstjóra stefndu hafi komið í ljós, að töluverður fjöldi húsa hafi verið í ósamræmi við gildandi skipulag á þann hátt, að þau höfðu verið stækkuð síðar eða jafnvel verið byggð stærri en upphaflegt skipulag hafi gert ráð fyrir.

Hin auglýsta tillaga hafi gert ráð fyrir, að heimildir til hámarks byggingarmagns húsagerða E8 og E9 yrðu auknar um 50 fermetra, auk þess sem orðalagi hvað varðaði heimildir til útbygginga hafi verið breytt. Ekki hafi verið gert ráð fyrir fleiri breytingum á gildandi skilmálum og sé vakin athygli á því, að allir aðrir fyrirliggjandi skilmálar, sem fram hafi komið m.a. í upphaflegu deiliskipulagi gildi áfram, þar með talið ákvæði varðandi húsagerð, byggingarreiti og húshæðir. Megi því ítreka, að hinar auknu heimildir ættu að hafa takmörkuð grenndaráhrif, þar sem engar breytingar á byggingarreitum hafi fylgt auknu byggingarmagni.

Tilefni þess að farið hafi verið í að endurskoða skilmála á umræddu svæði fyrir þessar húsagerðir sé m.a. það, að nokkuð hafði verið um óskir um breytingar á deiliskipulagi einstakra lóða á svæðinu. Meðferð byggingarleyfisumsóknar að Suðurhúsum 4, sem felld hafi verið úr gildi með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur sem síðar hafi verið staðfestur af Hæstarétti, hafi einnig leitt til þess, að tilefni hafi þótt til að yfirfara gildandi heimildir og hvernig hverfið hafði byggtst upp með hliðsjón af gildandi deiliskipulagi en algengt sé, að töluverð frávik geti verið frá þeim deiliskipulagsáætlunum, sem samþykkt hafi verið fyrir gildistöku laga nr. 73/1997. Þá beri stefndu jafnframt að endurskoða skipulagsskilmála t.d. vegna breytinga á aðalskipulagi, ef deiliskipulag er gamalt og óskýrt og/eða þegar framkvæmt hafi verið í verulegu ósamræmi við það eða ákvæði í því stangist á.

Að sama skapi hafi það verið mat skipulagsstjóra stefndu, að eðlilegt væri að endurskoða skilmálana í heild sinni í stað þess að heimila lóðarhafa að leggja fram tillögu að breytingu á deiliskipulagi á lóð sinni, sérstaklega eftir að athugun embættisins hafi leitt það í ljós, að þróun byggðarinnar hefði orðið með þeim hætti, að heimilt byggingarmagn yrði að teljast lægra en væntingar og þarfir eigenda þessara húsa stæðu til. Við athugun embættisins á þeirri skipulagslegu heild, sem samanstandi af húsagerðum E8 og E9 á 33 lóðum, hafi komið í ljós að byggingarmagn á 15 lóðum eða 45% þeirra, miðað við upplýsingar frá Fasteignamati ríkisins, hafi yfirstigið hámarksstærð samkvæmt gildandi skilmálum og að deiliskipulagi hefði þegar verið breytt til aukningar á byggingarmagni á tveimur lóðum.

Í framhaldi af þessu hafi þótt ljóst, með vísan til ákvæða laga nr. 73/1997 og til jafnræðissjónarmiða, að nauðsynlegt væri að skoða svæðið í heild og leggja faglegt mat á það, hvernig skynsamlegt væri að hafa áhrif á áframhaldandi þróun byggðarinnar í heild sinni í stað þess að halda áfram að fjalla um stakar lóðir. Jafnframt sé bent á, að uppbyggingarheimildir einstakra svæða endurspegli þær þarfir og þau viðmið, sem eðlileg þyki á hverjum tíma. Þessir þættir og skoðanir neytenda geti breyst og mótast og því sé eðlilegt að skipulagsáætlanir séu endurskoðaðar í tímans rás og megi benda á, að beinlínis sé gert ráð fyrir því í lögunum að skipulagsáætlunum sé breytt. Í þessu samhengi megi sérstaklega benda á það, að bættar og breyttar reglur um skráningu fasteigna hafi jafnframt haft mikil áhrif á uppbyggingarheimildir á eldri svæðum, en gerð eignaskiptayfirlýsinga hafi oft í för með sér breytingar á skráðu byggingarmagni á lóð.

Breytingar á þörfum lóðarhafa endurspeglist m.a. í fjölda breytinga á gildandi deiliskipulagsáætlunum, sem skipulagsyfirvöld í Reykjavík fjalli um á hverjum tíma. Það sé hlutverk skipulags- og byggingarsviðs stefndu að vinna með slíkar óskir um breytingar og meta þær. Ef fjöldi erinda berist um breytingar á gildandi skilmálum megi leiða líkur að því, að skilmálarnir standist ekki tímans tönn. Í þeim tilvikum sé gjarnan mælt með því, að deiliskipulagsáætlanir, og mögulega einungis skipulagsskilmálar, séu endurskoðaðar m.t.t. þess hvernig þróa megi byggðina sem heild til framtíðar.

Í því tilviki, sem hér um ræði, sé það mat stefndu, að á þessu svæði hafi heimilt byggingarmagn húsagerða þar ekki svarað þörfum eignaraðila, með vísan til þess að uppbygging hverfisins hafi í mörgum tilvikum ekki verið í samræmi við skilmála. Í ljósi þess hafi það verið niðurstaðan að leggja til breytingu á gildandi skilmálum og leggja til aukningu á hámarksbyggingarmagni, sem augljóslega hafi verið sá þáttur skilmálanna sem hafi endurspeglað illa væntingar og framkvæmdir, þar sem 45% lóða hafi byggst upp með þeim hætti, sem raun beri vitni. Einnig megi benda á, að í sumum tilvikum hafi beinlínis verið ákveðið í tillögunni, að nokkrar lóðir skyldu teljast fullbyggðar með öllu.

Það sé því deginum ljósara, að skipulagslega fagleg sjónarmið hafi legið til grundvallar þeirri ákvörðun, sem stefnendur leitist við að hnekkja með dómsmáli þessu. Stefnda bendir á, að í engu hafi skipulagsyfirvöld hennar farið út fyrir málefnaleg mörk við breytingu á hinu umþrætta deiliskipulagi, en ætla verði sveitarstjórn forræði á því, hversu víðtækar heimildir felist í deiliskipulagi innan þeirra marka, sem leiði af skilmálum aðalskipulags, grenndarreglum og ákvæðum skipulags- og byggingarlöggjafarinnar. Deiliskipulagið sé að mati stefndu til þess fallið að ná markmiðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sbr. 1. gr. laganna, enda hafi málefnaleg sjónarmið ráðið þar ferð, meðalhófs hafi verið gætt við meðferð málsins og samráð haft við hagsmunaaðila. Öllum ásökunum stefnenda um, að ómálefnaleg sjónarmið hafi ráðið för eða að valdníðslu embættis- og starfsmanna stefndu af einhverri gerð megi finna í tengslum við hina umdeildu ákvörðun, sé því mótmælt sem ósönnum og órökstuddum.

Með hinni umþrættu breytingartillögu, sem gerð hafi verið fyrir heildarsvæðið, telur stefnda, að gætt hafi verið að hagsmunum lóðarhafa allra, þ.e.a.s. að stefnda hafi verið að auka þróunarmöguleika þeirra á þann hátt, að sömu skilmálar giltu á öllum lóðum í stað þess, að breytingar ættu sér stað á einstökum lóðum. Með breytingunni hafi einnig verið skýrðar uppbyggingarheimildir á þeim lóðum, sem farið hefðu fram úr endurskoðuðu byggingarmagni, með því að setja inn þann skilmála, að þær lóðir teldust með öllu fullbyggðar. Með vísan til þess telur stefnda, að unnið hafi verið í anda markmiða skipulags- og byggingarlaga að öllu leyti í samræmi við þau ákvæði, sem leiðbeini um bestu leið til að endurskoða deiliskipulag, sem ekki hafi verið byggt eftir að öllu leyti.

Hluti upphaflegs deiliskipulags séu skipulagsskilmálar, þar sem skýrt komi fram, hvernig byggja megi upp hverja húsagerð og séu byggingarreitir tilgreindir á mæliblaði. Í skilmálum sé m.a. mælt fyrir um, að innan byggingarreits megi byggja hús að ákveðinni stærð og gerð, og á hæðablaði sé gefinn upp hámarks hæðarkóti. Í upphaflegum skilmálum komi skýrt fram, hvernig megi byggja. Þær breytingar, sem lagðar séu til í umræddri tillögu varði einungis tvo þætti, þ.e. byggingarmagn og útbyggingu, en gert sé ráð fyrir því að allir aðrir skilmálar séu óbreyttir.

Deiliskipulagsáætlun sé framsetning uppbyggingarheimilda og byggðamynsturs, en samkvæmt íslenskum lögum séu þær ótímasettar á þann hátt að hægt sé að þróa mannvirkjagerð innan svæðisins í samræmi við heimildir til lengri tíma, þar til áætlunin sé felld úr gildi. Því sé mótmælt, sem fram komi í stefnu, að engin haldbær rök hafi staðið til þeirra breytingar, sem gerð hafi verið á deiliskipulagi reitsins, og að engin haldbær rök hafi verið færð fram fyrir breytingunni. Því sé ekki síður mótmælt sem röngu og ósönnuðu, að breytingin hafi verið tilviljanakennd, illa ígrunduð og geðþóttabreyting af versta tagi.

Þá bendir stefnda á, að réttur eigenda fasteigna til óskerts útsýnis og óbreyttrar birtumyndunar sé ekki bundinn í lög. Stefnda byggir á því að engum lögvörðum hagsmunum stefnenda sé raskað með deiliskipulagsbreytingunni.

Því megi ljóst vera, að engri saknæmri eða ólögmætri háttsemi hafi verið til að dreifa af hálfu stefndu, heldur hafi ákvörðun hennar byggt á málefnalegum og lögmætum grundvelli. Málsmeðferðarreglur hafi ekki verið brotnar og skipulagslega fagleg sjónarmið höfð að leiðarljósi í allri málsmeðferð. Þá séu skilyrði fyrir því réttarúrræði, sem stefnendur hyggist ná fram ekki fyrir hendi. Því beri að hafna kröfu stefnenda.

Þá vill stefnda benda á, að verði fallist á kröfur stefnenda í máli þessu megi ljóst vera, að stefnda muni þurfa að taka aftur þá ákvörðun sem felld yrði úr gildi með dóminum. Sú ákvörðun verði þá tekin á grundvelli nýrra skipulagslaga nr. 123/2010, sem eins og að framan sé rakið innihaldi ekkert sambærilegt ákvæði og 4. mgr. 56. gr. áður gildandi skipulags- og byggingarlaga. Þegar af þeirri ástæðu sé rétt að benda á, að mögulega hafi stefnendur ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins fyrir dómi, sem myndi leiða til þess að kröfu þeirra yrði vísað frá dómi ex officio.

Um frekari lagarök vísar stefnda m.a. til stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, einkum 130. gr., laga nr. 73/1997, einkum  1., 23., 26. og 56. gr., laga nr. 19/1964, laga nr. 123/2010, reglugerðar nr. 400/1998, reglugerðar nr. 441/1998 og ólögfestra meginreglna stjórnsýsluréttarins. Um málskostnaðarkröfu vísar stefnda til 130. gr. laga nr. 91/1991.

IV

Ágreiningur málsaðila lýtur að því, hvort breyting á deiliskipulagi fyrir einbýlis- og parhúsabyggð á svæði, sem kennt er við Grafarvog III, svæði C, sem samþykkt var í borgarráði stefndu 12. nóvember 2009 og tók gildi 12. febrúar 2010, hafi verið lögmæt, en stefnendur málsins telja, að svo hafi ekki verið. Deiliskipulagsbreytingin hafði það í för með sér m.a., að heimil hámarksstærð húsa að Suðurhúsum í Grafarvogi varð 300 fermetrar í stað 250 fermetra áður. Stefnendur telja vegið að sér með ýmsum hætti með tilkomu viðbyggingar á Suðurhúsum 4, Reykjavík, þar sem útsýni þeirra hafi minnkað, auk þess sem það sjáist inn í hús þeirra úr viðbyggingunni og almennt ónæði sé af palli yfir bílskúr utan við hana. Að grenndarrétti eigi þeir því lögvarða hagsmuni af því að fá úrskurðinn ógiltan, auk þess sem framkvæmdir leiði til lækkunar á verðmæti fasteignar þeirra. Af hálfu stefndu hefur því verið hreyft, að stefnendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá skorið úr álitaefninu.

Almennt verður að gæta varfærni við að vísa málum frá dómi vegna skorts á lögvörðum hagsmunum. Þykir dóminum sýnt, að stefnendur máls hafi sértæka hagsmuni af ákveðnum atriðum varðandi skipulag Húsahverfis í Reykjavík, þar sem skipulagsbreytingin, sem um ræðir í máli þessu, getur haft áhrif á verðgildi fasteignar þeirra auk þess sem grenndarhagsmunir þeirra eru taldir nægilega ríkir til efnisdómur verður lagður á málið.

Af hálfu stefnenda er því haldið fram, að ákvörðun Reykjavíkurborgar hafi brotið í bága við þágildandi 4. mgr. 56. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, sem mælir fyrir um, að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis, þar sem framkvæmt hafi verið í ósamræmi við skipulag, fyrr en hin ólöglega bygging, eða byggingarhluti, hafi verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Þannig liggi fyrir í málinu, að fjölmargar byggingar eða byggingarhlutar á svæðinu, sem umþrætt skipulagsbreyting taki til, hafi staðið því í vegi, að áskilnaður laganna hafi verið uppfylltur, svo breyta hafi mátt deiliskipulaginu að réttum lögum. Af hálfu stefndu er því mótmælt, enda verði að líta til forsögu og tilgangs ákvæðisins, og túlka til samræmis við önnur ákvæði laganna, ákvæði stjórnarskrár og breytt lagaviðhorf. Þannig leiði ákvæði 4. mgr. 56. gr. laganna ekki til þess að fella beri ákvörðunina úr gildi.

Skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 tóku gildi 1. janúar 1998, en voru felld úr gildi með skipulagslögum nr. 123/2010, sem tóku gildi 1. janúar 2011. Með lögunum var Skipulagsstjórn ríkisins lögð niður og frumkvæði og ábyrgð skipulagsgerðar flutt til sveitarfélaga. Þá var Skipulagsstofnun sett á stofn með lögunum, en hlutverk hennar samkvæmt 4. gr. laganna var m.a. að hafa eftirlit með framkvæmd laganna og reglugerða settra á grundvelli þeirra, að veita ráðgjöf um skipulags- og byggingarmál og fylgjast með stöðu skipulagsmála í sveitarfélögum. Samkvæmt 1. gr. laganna var markmið þeirra m.a. að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila yrði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar yrði hafður að leiðarljósi. Ekkert sambærilegt ákvæði við 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997 er að finna í gildandi lögum.

Ákvæði 4. mgr. 56. gr. laganna var ekki í hinu upphaflega frumvarpi til laganna, heldur lagði umhverfisnefnd Alþingis til, að ákvæðið yrði lögfest með breytingartillögu sinni við frumvarpið. Í nefndaráliti umhverfisnefndar er tillagan skýrð svo: „Hins vegar er mælt fyrir um að óheimilt sé að breyta skipulagi svæðis þar sem framkvæmt hefur verið í ósamræmi við skipulag fyrr en hin ólöglega bygging eða byggingarhluti hefur verið fjarlægð, jarðrask afmáð eða starfsemi hætt. Telur nefndin nauðsynlegt að slíkt ákvæði sé sett í lög þar sem dæmin sýna að skipulagi hefur oft verið breytt eftir að mannvirki hefur verið reist og eru slík vinnubrögð óviðunandi og fara gegn anda frumvarps þessa.“ Af þessu verður ráðið, að markmið ákvæðisins hafi verið að koma í veg fyrir, að skipulagi væri breytt eftir að mannvirki hefur verið reist þannig að skipulag sé fellt eftir á að mannvirkjum, sem þegar hafa risið í trássi við gildandi skipulag.

Í 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða við lögin sagði, að deiliskipulagsáætlanir og breytingar á þeim, sem gerðar hefðu verið á grundvelli aðalskipulags og samþykktar af sveitarstjórn fyrir 1. janúar 1998, giltu án tillits til þess, hvort þær hefðu verið auglýstar, hlotið staðfestingu ráðherra eða samþykktar af skipulagsstjóra ríkisins samkvæmt eldri lögum og reglugerðum samkvæmt þeim. Þegar sótt yrði um byggingarleyfi í götureit, þar sem framkvæmt hafi verið í verulegu ósamræmi við samþykkt deiliskipulag skyldi endurskoðun á deiliskipulagi fara fram áður en byggingarleyfisumsókn yrði afgreidd, enda væri um verulega framkvæmd að ræða. Að öðru leyti færi um málsmeðferð samkvæmt 26. gr.

Í 26. gr. laganna var mælt fyrir um breytingar á deiliskipulagi. Í 1. mgr. 26. gr. sagði, að ákvæði sveitarstjórn að breyta deiliskipulagi, skyldi fara með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða. Samkvæmt 2. mgr. var þó heimilt að falla frá auglýsingu, ef um óverulega breytingu væri að ræða. Þá skyldi fara fram ítarleg grenndarkynning og þeim, sem teldu sig eiga hagsmuna að gæta, gefinn kostur á að tjá sig um breytingarnar, sbr. 7. mgr. 43. gr. Um slíka tillögu nægði ein umræða í sveitarstjórn, sem skyldi senda Skipulagsstofnun hið breytta skipulag, sbr. 3. mgr. 25. gr., ásamt yfirlýsingu um, að hún tæki að sér að bæta það tjón, er einstakir aðilar kynnu að verða fyrir við breytinguna. Samkvæmt 3. mgr. skyldi birta auglýsingu um samþykkt deiliskipulag í B-deild Stjórnartíðinda. Í 23. gr. laganna var kveðið á um það með hvaða hætti unnið skyldi að gerð deiliskipulags. Í 4. mgr. 23. gr. var svo m.a. kveðið á um það, að deiliskipulag skyldi setja fram í greinargerð og á uppdrætti.

Sveitarstjórnum var með skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 falið stjórnunarvald í skipulagsmálum og ábyrgð á þeim. Hin umþrætta ákvörðun, sem um er deilt í málinu, fól í sér breytingu, sem farið var með samkvæmt 26. gr. þeirra laga og var tekið tillit til athugasemda stefnenda við þá ákvörðun, en breytingin varðaði tiltekin ákvæði í skilmálum gildandi deiliskipulags, sem var að stofninum til frá árinu 1987. Í 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða við lög nr. 73/1997 var beinlínis gert ráð fyrir því, að sveitarstjórnir gætu og skyldu taka deiliskipulag til endurskoðunar, þegar sótt yrði um byggingarleyfi í götureit, þar sem framkvæmt hafi verið í verulegu ósamræmi við samþykkt deiliskipulag, enda væri um verulega framkvæmd að ræða, en að öðru leyti færi um málsmeðferð samkvæmt 26. gr. laganna. Í málinu liggur fyrir, að framkvæmdir á því svæði, sem hér um ræðir, voru þegar í verulegu ósamræmi við samþykkt deiliskipulag, þegar hin umþrætta ákvörðun stefndu var tekin 12. nóvember 2009. Hafði deiliskipulagi svæðisins frá 1987 þá ekki verið breytt nema lítillega árið 1991 eða fyrir gildistöku laga nr. 73/1997. Þá liggur fyrir, að stefnda tók ákvörðun um endurskoðun á deiliskipulagi svæðisins í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli nr. 32/2008 frá 6. nóvember 2008, þar sem eiganda húss að Suðurhúsum 4 hafði verið gert að fjarlægja viðbyggingu við hús sitt, sem honum hafði verið veitt byggingarleyfi fyrir á ólögmætum grundvelli, en óumdeilt er í málinu, að um verulega framkvæmd var að ræða. Verður því ekki annað lagt til grundvallar en að endurskoðun deiliskipulagsins hafi verið í samræmi við 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða við lög nr. 73/1997.

Það er í ljósi þessa sem líta verður til tilgangs og markmiðs 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997, þar sem sveitarstjórnum var veitt nokkurt aðhald í því að breyta deiliskipulagi eftir að mannvirki höfðu verið reist þannig að skipulag yrði fellt að mannvirkjum, sem risið hefðu í trássi við gildandi skipulag. Þannig verður ekki byggt á þeirri íþyngjandi túlkun ákvæðisins, sem gengur gegn 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða við lögin, að mannvirki, sem þegar höfðu verið reist fyrir endurskoðun á deiliskipulagi á grundvelli laganna, þurfi að fjarlæga svo breyting á deiliskipulagi teljist gild. Leggja verður það til grundvallar, að það hafi fallið undir þær stjórnunarheimildir sveitarstjórna í skipulagsmálum, sem þeim var veitt með lögum nr. 73/1997, að meta hvort framkvæmdir skyldu fjarlægðar eða ekki, þegar breyting á grundvelli endurskoðunar samkvæmt 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða kom til álita. Því verður ekki talið, að fjarlægja hafi þurft byggingarhluta þeirra húsa á skipulagssvæðinu, sem voru í ósamræmi við gildandi skipulag, þegar stefnda tók ákvörðun um breytingu á skilmálum í greinargerð þess.

Að þessu virtu verður ekki fallist á að fella beri úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkur frá 12. nóvember 2009, sem breyttu skilmálum í deiliskipulagi svæðis C í Húsahverfi í Reykjavík með vísan til 4. mgr. 56. gr. laga nr. 73/1997.

Af hálfu stefnenda er því haldið fram, að ákvörðun stefndu fari í bága við 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, þar sem áskilið hafi verið í 1. mgr. 26. gr. laganna, að um breytingu á deiliskipulagi skyldi fara eins og um nýtt deiliskipulag væri að ræða, en í 4. mgr. 23. gr. hafi verið kveðið á um, að deiliskipulag skyldi setja fram í greinargerð og á uppdrætti. Í ákvörðun stefndu hafi aðeins verið breytt texta í skilmálunum, en enginn uppdráttur hafi fylgt deiliskipulagsbreytingunni, s.s. með hvaða hætti stækka hefði mátt húsin og bæta við íbúðum. Beri því að taka til greina kröfu stefnenda um ógildingu ákvörðunar borgarráðs frá 12. nóvember 2009. Af hálfu stefndu er þessu mótmælt, enda sé ekki um að ræða nýtt deiliskipulag, sem ákvæði 4. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 eigi við um, þar sem gert sé heildardeiliskipulag og lagður fram nýr deiliskipulagsuppdráttur. Um breytingu á textaskilmála hafi verið að ræða en engin breyting hafi verið gerð á uppdrættinum sjálfum.

Ákvæði 1. mgr. 26. gr. laga nr. 73/1997 kvað á um að fara skyldi með breytingu á deiliskipulagi með sama hætti og um nýtt skipulag væri að ræða. Ákvæðið tók því fyrst og fremst til þeirrar málsmeðferðar, sem skyldi viðhafa um slíkar breytingar. Framsetning breytingarinnar gat því oltið á efni hennar hverju sinni. Sú breyting, sem um ræðir í máli þessu, og var gerð á skilmálum í greinargerð deiliskipulags svæðis C í Húsahverfi í Reykjavík, tók ekki til skipulagsuppdráttarins og var engin breyting gerð á honum. Gilti því enn sá uppdráttur, sem í gildi var, áður en skilmálum í greinargerð deiliskipulagsins var breytt. Var deiliskipulagið því enn sem fyrr sett fram í greinargerð, sem breytt var með ákvörðun borgarráðs 12. nóvember 2009, og þeim uppdrætti, sem áður gilti. Verður því ekki fallist á það með stefnendum, að þar sem enginn uppdráttur fylgdi deiliskipulagsbreytingunni, hafi hún brotið í bága við 4. mgr. 23. gr. laga nr. 73/1997 og sé af þeim sökum ólögmæt og beri að ógilda með dómi.

Af hálfu stefnenda er því haldið fram, að deiliskipulagsbreyting stefndu hafi falið í sér valdníðslu, sem valdi því, að fella beri nefnda ákvörðun borgarráðs úr gildi.

Þegar af þeirri ástæðu, sem lögð er til grundvallar málinu, að deiliskipulag svæðis C í Húsahverfi í Reykjavík hafi verið tekið til endurskoðunar samkvæmt 11. tl. ákvæðis til bráðabigða við lög nr. 73/1997 í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli nr. 32/2008 frá 6. nóvember 2008 og í ljósi þess, að framkvæmdir á svæðinu voru í verulegu í ósamræmi við það skipulag, sem áður gilti á svæðinu, verður ekki fallist á málsástæður stefnenda um ætlaða valdníðslu stefndu, sem valda eigi ógildinu nefndrar ákvörðunar borgarráðs.

Þá halda stefnendur því fram, að deiliskipulagsbreyting stefndu raski hagsmunum þeirra verulega. Þau hafi byggt eign sína að Suðurhúsum 2 á grundvelli deiliskipulags, sem þá var í gildi, og hafi bundið við það væntingar um að það mundi standa. Deiliskipulagsbreytingin hafi væntanlega það í för með sér, að nágrannar stefnenda geti nú byggt við hús sín, sem geti valdið skerðingu á útsýni og markaðsvirði eignar þeirra. Reglur grenndarréttar leiði því til þess að fella verði ákvörðun borgarráðs um breytingu á deiliskipulaginu úr gildi.

Enda þótt fallist sé á með stefnendum, að breytingar á deiliskipulagi geti verið til þess fallnar að raska hagsmunum íbúa á þegar skipulögðum svæðum með ýmsum hætti, þá verður ekki fallist á, að stefnendur hafi mátt gera ráð fyrir því, að deiliskipulag á svæði því, sem þau búa á, mundi standa óbreytt um aldur og ævi. Fyrir því geta verið ýmis rök og málefnaleg sjónarmið, að deiliskipulagi sé breytt. Í máli þessu er lagt til grundvallar, að þau lögmætu sjónarmið að baki 11. tl. ákvæðis til bráðabirgða við lög nr. 73/1997 réttlæti þá endurskoðun á deiliskipulaginu, sem framkvæmd var, og leiddi til ákvörðunar borgarráðs um breytingu á skilmálum þess í greinargerð, sem áður er getið. Raski slíkar breytingar grenndarhagsmunum íbúanna, þykir réttur þeirra hafa verið nægilega tryggður með ákvæði 33. gr. laga 73/1997, sem kvað á um bótarétt þeirra, sem sýnt gátu fram á að hafa orðið fyrir tjóni af völdum skipulagsákvarðana. Þykir réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga sé ekki fyrir borð borinn, þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi, því ekki ógnað, sbr. áðurnefnt markmið laga nr. 73/1997, sem sett var fram í 1. gr. þeirra. Með því þykir réttur stefnenda hafa verið tryggður nægilega og verður því ekki fallist á, að fella beri úr gildi títtnefnda ákvörðun borgarráðs frá 12. nóvember 2009, sem breytti deiliskipulagi C svæðis í Húsahverfi í Reykjavík af nefndum ástæðum, sem stefnendur halda fram.

Að öllu þessu virtu verður ekki hjá því komist að hafna kröfum stefnenda málsins um að fella beri úr gildi ákvörðun borgarráðs Reykjavíkurborgar frá 12. nóvember 2009 um að breyta skilmálum í deiliskipulagi Húsahverfis, svæði C, í Reykjavík. Verður stefnda því sýknað af kröfum stefnenda í máli þessu.

Eftir atvikum þykir rétt, að málkostnaður falli niður.

Af hálfu stefnenda flutti málið Arnar Þór Stefánsson, hrl., en af hálfu stefndu Ingi B. Poulsen, hdl.

Dóm þennan kveður upp Hrannar Már S. Hafberg, settur héraðsdómari.

D Ó M S O R Ð:

Stefnda, Reykjavíkurborg, er sýkn af kröfum stefnenda, Arngunnar Regínu Jónsdóttur og Helga Rúnari Rafnssyni, í máli þessu.

Málskostnaður fellur niður.