Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Benedikt Bogason og Greta Baldursdóttir.

Sóknaraðili skaut málinu til Hæstaréttar með kæru 18. apríl 2017, en kærumálsgögn bárust réttinum 28. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Suðurlands 6. apríl 2017 þar sem máli sóknaraðila gegn varnaraðila var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðili krefst þess að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið til efnismeðferðar. Hann krefst þess einnig „að málskostnaður í héraði falli niður eða verði stórlega lækkaður og kærumálskostnaður í Hæstarétti falli niður.“

Varnaraðili krefst staðfestingar hins kærða úrskurðar og kærumálskostnaðar.

I

Samkvæmt gögnum málsins fékk sóknaraðili ásamt Birni Ragnari Lárussyni og Sævari Helga Lárussyni afsal 17. nóvember 2005 fyrir sumarhúsalóð í Grímsnes- og Grafningshreppi, sem auðkennt var sem Illagil 21. Í afsalinu kom fram að eignarhlutur sóknaraðila í lóðinni væri 80%, en sameigendur hans ættu hvor fyrir sitt leyti 10%. Sóknaraðili fékk 1. nóvember 2010 afsal fyrir eignarhlut Björns Ragnars, en 20. febrúar 2016 afsalaði sóknaraðili þessum eignarhlut aftur til þess sama. Á tímabilinu milli þessara tveggja afsala var eignarhlutur sóknaraðila í lóðinni því 90% og hlutur Sævars Helga sem fyrr 10%.

Sóknaraðili átti í framhaldi af afsalinu frá 17. nóvember 2005 samskipti við byggingarfulltrúa uppsveita Árnessýslu, meðal annars með umsóknum 22. júní 2006 um tímabundið leyfi til að reisa svonefnt aðstöðuhús á lóðinni og 10. september sama ár um heimild til að byggja kjallara undir fyrirhugað sumarhús. Í síðarnefndu umsókninni tók sóknaraðili fram að búið væri „að grafa fyrir kjallaranum, þjappa undirlag og setja niður rotþró, eins og við töluðum um“ og vænti hann þess að „endanlegar teikningar“ bærust byggingarfulltrúa fyrir lok ársins. Sóknaraðila var síðan veitt byggingarleyfi 26. júní 2007 vegna sumarhúss á lóðinni í samræmi við uppdrætti sem lagðir hefðu verið fyrir.

Í málatilbúnaði sóknaraðila er því lýst að byggingarfulltrúi hafi munnlega veitt honum þær heimildir, sem leitað var eftir með áðurnefndum umsóknum á árinu 2006. Einnig hafi byggingarfulltrúi lagt til að jarðefnum, sem grafin yrðu upp vegna framkvæmda við sumarhúsið, yrði komið snyrtilega fyrir innan lóðarinnar í stað þess að flytja þau brott. Hafi orðið að samkomulagi að uppgröfturinn yrði nýttur til að gera svonefnda jarðvegsmön á svæði á lóðinni, sem hafi skemmst vegna umferðar í tengslum við framkvæmdirnar, og yrði hún grædd upp á tiltekinn hátt. Í málinu liggur fyrir bréf þáverandi byggingarfulltrúa til sóknaraðila 8. september 2015, þar sem þessi lýsing á samskiptum þeirra er efnislega staðfest.

Með bréfi 14. júní 2010 báru eigendur nærliggjandi sumarhúsalóðar fram kvörtun við sóknaraðila „vegna hóls (haugs) úr uppgreftri ... á lóðinni Illagili 21 rétt við lóðarmörk“ milli landa þeirra. Í bréfi byggingarfulltrúa til sóknaraðila 23. nóvember 2010 var greint frá því að þeir sömu hafi leitað atbeina hans af þessu tilefni, svo og að svofelld bókun hafi verið gerð á fundi skipulags- og bygginganefndar varnaraðila 18. sama mánaðar: „Að mati nefndarinnar hefur mön á lóð nr. 21 áhrif á ásýnd og umhverfi. Eiganda lóðar er gert að fjarlægja mönina innan 90 daga frá staðfestingu sveitarstjórnar á þessari samþykkt.“ Með þessu hófst ágreiningur milli sóknaraðila og varnaraðila, sem lýst er í einstökum atriðum í hinum kærða úrskurði. Svo fór að eftirfarandi bókun var gerð á fundi skipulagsnefndar varnaraðila 11. júní 2015: „Með bréfi byggingarfulltrúa dags. 9. apríl 2015 var óskað eftir viðbrögðum eigenda lóðarinnar Illagils 21 ... um ákvörðun skipulagsnefndar um að fjarlægja þurfi jarðvegsmön á lóðinni vegna áhrifa hennar á ásýnd og umhverfi ... Nefndin telur ekki að hægt sé að líta svo á að þáverandi byggingarfulltrúi hafi heimilað að gengið yrði frá uppgreftri hússins með þeim hætti sem gert var þó svo að hann hafi mælst til þess að uppgröfturinn yrði nýttur innan lóðar. Nefndin samþykkti á fundi þann 16. október 2014 að fjarlægja bæri mönina þar sem hún hefði áhrif á ásýnd og umhverfi frá aðliggjandi lóðum. Skv. X. kafla laga um mannvirki nr. 160/2010 er lóðarhafa gert að fjarlægja mönina fyrir 1. ágúst 2015 að viðlögðum dagsektum kr. 100.000 fyrir hvern dag sem verkið dregst fram yfir þann tíma.“ Fyrir liggur í málinu að bréf frá 9. apríl 2015, sem vísað var til í framangreindri bókun, var sent bæði sóknaraðila og þáverandi sameiganda hans að lóðinni, Sævari Helga Lárussyni, en einungis hafði verið brugðist við því af hálfu sóknaraðila. Bókunin var samþykkt á fundi sveitarstjórnar varnaraðila 16. júní 2015, en sóknaraðila var ekki tilkynnt um það fyrr en með bréfi 26. ágúst sama ár og var þá tekið fram að frestur til að fjarlægja mönina að viðlögðum dagsektum hafi verið framlengdur til 10. október á því ári. Í samhljóða bréfum, sem byggingarfulltrúi sendi sóknaraðila og Sævari Helga 5. febrúar 2016, var meðal annars greint frá því að skipulagsnefnd hafi 28. september 2015 og sveitarstjórn 7. október sama ár áréttað fyrrgreinda afstöðu, en enn væri frestur „lóðarhafa“ til aðgerða framlengdur til 1. júní 2016.

Af gögnum málsins verður ráðið að hvorki hafi sóknaraðili né sameigendur hans að sumarhúsalóðinni að Illagili 21 orðið við þeirri skyldu, sem varnaraðili kvað á um með fyrrgreindum hætti. Þess í stað höfðaði sóknaraðili mál þetta 12. maí 2016 og krafðist þess að ákvörðun sveitarstjórnar varnaraðila frá 16. júní 2015 yrði felld úr gildi, viðurkennt yrði „að fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa haldi gildi sínu frá árinu 2005“ og viðurkennd yrði bótaskylda varnaraðila „allt að fjárhæð kr. 784.350“. Með hinum kærða úrskurði var málinu sem fyrr segir vísað frá dómi.

II

Ákvörðun sveitarstjórnar varnaraðila 16. júní 2015, sem sóknaraðili krefst að felld verði úr gildi, beindist að „lóðarhafa“ að Illagili 21. Þótt orðið lóðarhafi hafi þar verið haft í eintölu verður að gæta að því að í aðdraganda ákvörðunarinnar var bæði sóknaraðila og Sævari Helga Lárussyni, sameiganda hans að lóðinni, kynnt ákvörðun skipulagsnefndar varnaraðila um að fjarlægja yrði jarðvegsmön af henni og þeim gefinn kostur á að láta uppi afstöðu sína. Að sama skapi var bréfum 5. febrúar 2016 um ákvörðun sveitarstjórnarinnar beint að þeim báðum. Eins og áður greinir voru sóknaraðili og Sævar Helgi eigendur lóðarinnar fram til 20. febrúar 2016 þegar Björn Ragnar Lárusson eignaðist á ný hlut í henni. Verður því að leggja til grundvallar að þessi ákvörðun hafi beinst að báðum sameigendunum í öndverðu og síðan þeim öllum eftir framsal eignarhluta, svo og að hún hafi stofnað til skyldna sem nú hvíli á þeim öllum. Þær skyldur lúta samkvæmt áður sögðu að því annars vegar að fjarlægja jarðvegsmönina fyrir tiltekinn tíma og hins vegar að greiða dagsektir ef það yrði ekki gert í tæka tíð. Þótt sameigendurnir beri allir þessar skyldur þarf ekki sameiginlegan atbeina þeirra til að fullnægja þeim, annarri eða báðum. Af 18. gr. laga nr. 91/1991 leiðir því ekki nauðsyn á að sameigendurnir höfði sem samaðilar mál gegn varnaraðila til að hnekkja ákvörðun um þessar skyldur. Til þess verður á hinn bóginn að líta að samkvæmt 1. mgr. 116. gr. sömu laga hefði efnisdómur um afdrif þessara skyldna aðeins áhrif að lögum gagnvart þeim, sem ættu aðild að viðkomandi máli. Yrði dómkrafa sóknaraðila um ógildingu ákvörðunar sveitarstjórnar varnaraðila tekin til greina fengi það af þessum sökum engu breytt um að skyldur samkvæmt þeirri ákvörðun myndu eftir sem áður hvíla á sameigendum sóknaraðila. Af málatilbúnaði hans verður ekkert ráðið um hvaða lögvarða hagsmuni hann gæti haft af því að afla dóms sem hefði ekki víðtækari áhrif en þessi. Í þeim málatilbúnaði er enn síður að sjá skýringu á því hvaða hagsmuni sóknaraðili geti haft af dómi um viðurkenningu á gildi ótilgreindrar ákvörðunar byggingarfulltrúa á árinu 2005, en slík viðurkenning gæti hvorki varðað ein út af fyrir sig réttarstöðu sameigenda sóknaraðila né verður séð hvaða sjálfstæða tilgangi hún ætti að þjóna ef efnisdómur gengi um ógildingu ákvörðunarinnar frá 16. júní 2015. Vegna þessa er málið sökum vanreifunar ekki tækt til dóms um fyrstu tvær kröfur sóknaraðila.

Með þriðju dómkröfu sinni leitar sóknaraðili sem áður segir dóms um viðurkenningu á bótaskyldu varnaraðila „allt að fjárhæð kr. 784.350“. Þótt sóknaraðili hljóti með þessu að ætlast til að dómur gengi um slíka skyldu varnaraðila gagnvart sér er umfangi hennar ekki lýst á nægilega ákveðinn hátt með því að tiltaka hverju hámark hennar gæti numið. Að auki verður að skilja málatilbúnað sóknaraðila á þann veg að krafa þessi sé háð þeirri forsendu að fyrsta dómkrafa hans yrði tekin til greina, en samkvæmt áðursögðu getur ekki til þess komið í málinu.

Á grundvelli alls þess, sem að framan segir, verður niðurstaða hins kærða úrskurðar staðfest. Verður sóknaraðila gert að greiða varnaraðila kærumálskostnað eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn kærði úrskurður er staðfestur.

Sóknaraðili, Lárus Helgason, greiði varnaraðila, Grímsnes- og Grafningshreppi, 350.000 krónur í kærumálskostnað.

Úrskurður Héraðsdóms Suðurlands 6. apríl 2017

            Mál þetta, sem tekið var til úrskurðar um frávísunarkröfu stefnda þann 6. mars sl., er höfðað með stefnu birtri 12. maí 2016.

            Stefnandi er Lárus Helgason, kt. [...], Hlíðarhjalla 2, Kópavogi.

            Stefndi er Grímsnes- og Grafningshreppur, kt. [...], Stjórnsýsluhúsinu Borg, Grímsnes- og Grafningshreppi, fyrirsvarsmaður er Gunnar Þorgeirsson, kt. [...], Ártanga, Selfossi.

            Dómkröfur stefnanda eru „að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 16. júní 2015 þar sem stefnanda var gert að fjarlægja jarðvegsmön af lóðinni Illagili 21 í landi Nesja, Grímsnes- og Grafningshreppi fyrir 1. júní 2016, að viðlögðum dagsektum, og krafist viðurkenningar að fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa haldi gildi sínu frá árinu 2005. Þá er krafist viðurkenningar á bótaskyldu stefndu allt að fjárhæð kr. 784.350,- „

            Þá er krafist málskostnaðar úr hendi stefnda.

            Dómkröfur stefnda eru aðallega að máli þessu verði vísað frá dómi, en til vara að stefndi verði sýknaður af öllum kröfum stefnanda, en til þrautavara að fjárkrafa stefnanda verði stórlega lækkuð.

            Í öllum tilvikum er krafist málskostnaðar úr hendi stefnanda auk virðisaukaskatts af málflutningsþóknun.

            Í þessum þætti verður leyst úr frávísunarkröfu stefnda.

            Fyrir uppkvaðningu úrskurðar var gætt 1. mgr. 115. gr. laga nr. 91/1991.

                Málavextir

Þann 17. nóvember 2005 var lóðinni Illagil nr. 21, landnúmer 202409, sem er sumarbústaðaland í Grímsnes- og Grafningshreppi, afsalað til stefnanda Lárusar Helgasonar, sem og Björns Ragnars Lárussonar og Sævars Helga Lárussonar. Segir í afsalinu að stefnandi skuli eiga 80% lóðarinnar en hvor hinna 10%. Er eignarhald á lóðinni á þann veg skv. framlögðum gögnum frá Þjóðskrá Íslands.

Þann 22. júní 2006 sótti stefnandi um tímabundið leyfi til byggingarfulltrúa fyrir aðstöðuhúsi skv. teikningu á lóð sinni við Illagil 21. Stefnandi óskaði svo eftir byggingarleyfi fyrir kjallara undir sumarhús á lóðinni þann 10. september 2006. Kveður stefnandi að á þeim tíma hafi verið búið að grafa fyrir kjallara, þjappa undirlag og setja niður rotþró í samræmi við fyrirmæli byggingarfulltrúa.

Kveðst stefnandi á þessum tíma hafa verið í framkvæmdum á lóð sinni í fullu samráði við Hilmar Einarsson þáverandi byggingafulltrúa hreppsins. Hafi stefnandi t. d. lagt veg á slóða eftir þungavinnuvélar sem hafi skemmt svæðið verulega og skilið eftir djúp för í lóðinni.

Með munnlegu leyfi Hilmars Einarssonar þáverandi byggingarfulltrúa kveðst stefnandi hafa hafist handa við að grafa fyrir kjallara, en byggingafulltrúinn hafi lagt það til að nýta uppgröftinn sem best og reyna að nýta hann með snyrtilegum hætti innan lóðarinnar, frekar en að flytja hann og keyra í burtu. Hafi byggingafulltrúinn bent á það að slíkt verklag væri í gangi í sveitarfélaginu og þannig væri þetta gert og hafi rökin fyrir því verið að sveitarfélagið vildi forðast það að lóðarhafar væru að keyra burt með uppgröft þar sem það ylli ónæði og jafnframt að vonlaust væri að fá eigendur jarðvegarins til að græða hann upp á ný. Hafi verið um það samið að gerð yrði skeifa (jarðvegmön) úr uppgreftrinum á lóðinni á þeim stað sem tæki og vélar hefðu áður skemmt. Í júlí 2007 gaf eigandi lóðanna við Illagil 12 og 14, sem liggja nærri lóð nr. 21, út yfirlýsingu þar sem staðfest var að engar athugasemdir yrðu gerðar við frágang á uppgreftri á lóðinni Illagil 21, enda yrði sáð grasfræi í hólinn og hann klæddur með birkitrjám að utanverðu.

Þann 14. júní 2010 barst stefnanda bréf frá eigendum Illagils 16, sem liggur upp að lóð nr. 21, þar sem skorað var á stefnanda að fjarlægja jarðvegsmönina, sem raunar var í bréfinu kölluð hóll eða haugur, innan 10 daga, ella yrði leitað aðstoðar byggingarfulltrúa. Ekki varð stefnandi við því.

Þann 23. nóvember 2010 barst stefnanda bréf frá byggingarfulltrúa Grímsnes- og Grafningshrepps þar sem stefnanda var gert að fjarlægja jarðvegsmönina innan 90 daga frá staðfestingu sveitarstjórnar sem hafði bókað um málið 18. nóvember sama ár.

Mun stefnandi hafa fundað með oddvita og byggingafulltrúa stefnda þann 13. desember 2010 og var þá jafnframt gengið á vettvang. Í bréfi byggingarfulltrúa, dags. 15. desember 2010, áréttaði byggingarfulltrúi að jarðvegsmönin skyldi fjarlægð.

Þann 3. nóvember 2011 fékk stefnandi áskorun um fjarlægja jarðvegsmönina að viðlögum dagsektum.

Þann 9. nóvember 2011 sendi lögmaður stefnanda bréf til stefnda með tilkynningu um að ágreiningur hafi verið kærður til Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingamála og var þann dag lögð fram kæra til nefndarinnar sem úrskurðaði þann 14. febrúar 2014 að „Felld er úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 1. desember 2010 um að kæranda beri að fjarlægja jarðvegsmön af lóðinni Illagili 21 innan 90 daga“.

Þann 9. apríl 2014 sendi byggingafulltrúi uppveita Árnessýslu stefnanda bréf, þar sem fram kom að fjallað hafi verið um málið á ný í skipulagsnefnd og að mati nefndarinnar hafi mönin áhrif á ásýnd og umhverfi frá aðliggjandi lóðum og telji að hana þurfi að fjarlægja. Áður en slík ákvörðun verði tekin sé hins vegar óskað eftir viðbrögðum stefnanda. Með bréfi lögmanns stefnanda, dags. 14. maí 2015, voru fyrri sjónarmið og mótmæli ítrekuð

Með bréfi skipulags- og byggingafulltrúa uppsveita Árnessýslu, dags. 26. ágúst 2015, var stefnanda tilkynnt að bókun skipulagsnefndar á fundi 11. júní 2015, um að lóðarhafa sé gert að fjarlægja mönina, fyrir 15. ágúst 2015, að viðlögðum dagsektum kr. 100.000, hafi verið staðfest á fundi sveitarstjórnar stefnda þann 16. júní 2015. Var gefinn framlengdur frestur til 10. október 2015 til að fjarlægja nefnda jarðvegsmön.

Eftir þetta hafa átt sér stað bréfleg samskipti milli aðila, en ekki hefur stefndi fallið frá ákvörðun sinni um að mönin skuli fjarlægð og ekki hefur stefnandi fjarlægt mönina.

Stefnandi hefur lagt fram yfirlýsingu áður nefnds Hilmars Einarssonar, þar sem fram kemur að allar framkvæmdir við umrædda lóð hafi verið unnar samkvæmt fyrirmælum byggingarfulltrúa og að jarðvegsmönin sé til nokkurrar fyrirmyndar og í fullu samræmi við svæðið í kring.

Fram hefur komið að umrædd lóð sé á skipulögðu svæði fyrir frístundabyggð í landi Nesja í Grímsnes- og Grafningshreppi. Samkvæmt deiliskipulagi er gert ráð fyrir 23 lóðum undir frístundabyggð og munu lóðirnar frá 5.600 fm. til 11.000 fm. að stærð. Kveður stefndi að eitt af markmiðum deiliskipulagsins sé að stemma stigu við skerðingu útsýnis og breytingu á ásýnd landsins.

                Málsástæður og lagarök stefnanda

                Stefnandi byggir kröfur sínar í máli þessu á því að hann hafi uppfyllt öll formskilyrði íslensks réttar til að öðlast leyfi til að nýta uppgröft á lóð sinni. Stefnandi vísar til þess að samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttar verði stjórnvöld að haga störfum sínum í samræmi við lög. Af reglunni leiði að stjórnvöld geti ekki tekið ákvarðanir, sem séu íþyngjandi fyrir borgarana nema hafa til þess heimild í lögum. Í málinu liggi fyrir að þáverandi byggingafulltrúi í Grímsnes- og Grafningshreppi hafi verið upplýstur um stöðu stefnanda vegna framkvæmdanna frá fyrri tíð, og staðfest þær með yfirlýsingu sinni, dags. 8. september 2015. Í þessu sambandi verði að líta til réttmætra væntinga stefnanda, þeirrar staðreyndar að hann hafi verið í góðri trú og að stefnandi hafi verið fyrir alllöngu byrjaður að nýta sér fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa um áætlaðan frágang á uppgreftrinum. Því leiði réttmætar væntingar og góð trú stefnanda til þess að síðari ákvörðun Grímsnes- og Grafningshrepps frá 16. júní 2015 sé ógildanleg. Líta verði svo á að byggingafulltrúinn í dag sé bundinn af ákvörðun fovera síns í starfi gagnvart stefnanda þessa máls.  

                Þá vísar stefnandi til þess að í ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 16. júní 2015, sé ekkert vikið að þýðingu þess að framkvæmdir stefnanda hafi verið unnar með heimild frá þáverandi byggingarfulltrúa, og að allar framkvæmdir hafi verið unnar í góðri trú. Því verði að mótmæla því að ekki sé hægt að líta svo á, að þáverandi byggingarfulltrúi hafi heimilað að gengið yrði frá uppgreftri eins og raunin hafi verið, þar sem í gögnum málsins liggi fyrir yfirlýsing byggingarfulltrúa um að öll framkvæmd hafi verið unnin samkvæmt fyrirmælum og samþykki hans. Í ljósi þessa sé ljóst að stefnandi hafi ekki sýnt af sér neina sök eða grandsemi og að samþykki byggingafulltrúa hafi legið fyrir vegna framkvæmdanna og uppfyllt hafi verið öll skilyrði þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og byggingarreglugerðar nr. 441/1998.

                Stefnandi byggir einnig á því að málsmeðferð sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepp í sambandi við atvik þessa máls, hafi brotið gróflega gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, einkum 20. gr. um kærurétt og kærufrest, og 13. gr. um andmælarétt. Þá liggi fyrir úrskurður skipulags- og byggingamála frá 14. febrúar 2014 þar sem felld hafi verið úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 1. desember 2010 um að stefnanda bæri að fjarlægja jarðvegsmönina.

                Þá byggir stefnandi á því að stefndi hafi brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að leggja 100.000 kr. dagsektir á stefnanda frá 1. júní 2016, en hámarks dagsektir séu kr. 500.000. Í ákvörðun sveitarstjórnar stefnda frá 16. júní 2015 sé ekki að finna til hvaða sjónarmiða hafi verið litið við mat á fjárhæðum dagsekta. Meðalhófsreglan feli það í sér að stjórnvöld verði að gæta hófs við meðferð valds síns og sé þeim skylt að líta til þess markmiðs sem starf þeirra stefni að og taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra aðila sem athafnir og valdbeiting beinist gegn. Stjórnvaldi beri ætíð að líta til meðalhófsreglunnar þegar það standi frammi fyrir því að taka íþyngjandi ákvörðun, og skuli stjórnvöld aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Að mati stefnanda séu dagsektir sem lagðar hafi verið á stefnanda ekki í neinu samræmi við þá hagsmuni sem um sé deilt í málinu og stefndi hafi því brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýslulaga við ákvörðun sína.

                Þá kveðst stefnandi gera kröfu um skaðabætur á hendur stefnda sem reist sé á meginreglum stjórnsýsluréttar um skaðabótaábyrgð stjórnvalda vegna ólögmætra stjórnvaldsákvarðana og meginreglum skaðabótaréttar um skilyrði skaðabótaskyldu utan samninga. Þegar stjórnvaldsákvörðun hafi verið ógilt af dómstólum og þar með lýst ólögmæt, geti þeir, sem fyrir tjóni hafa orðið af þeim sökum, sótt bætur til þess stjórnvalds sem ákvörðunina tók, að uppfylltum öðrum skilyrðum almennu skaðabótareglunnar. Ljóst sé að meðferð þessa máls sé verulega áfátt af hálfu stefnda og hafi stefndi jafnframt sýnt af sér mikið tómlæti, þ.e. að hafast ekkert að allt að fimm árum eftir að stefnandi hafi komið jarðvegi fyrir í mön að fyrirmælum og leiðsögn þáverandi byggingafulltrúa. Kveðst stefnandi byggja á því að með þessari málsmeðferð hafi starfsmenn stefnda bakað stefnda skaðabótaskyldu. Þá hafi meðferð málsins af hálfu stefnda verið verulega ábótavant að formi til. Í málinu liggi fyrir úrskurður Úrskurðarnefndar skipulags og byggingarmála, frá 14. febrúar 2014, þar sem felld hafi verið úr gildi ákvörðun sveitastjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 1. desember 2010, um að stefnanda bæri að fjarlægja jarðvegsmönina innan 90 daga. Í úrskurðinum komi fram að stefndi hafi brotið gegn leiðbeiningaskyldu sinni sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þá hafi stefnandi ekki notið andmælaréttar skv. 13. gr. laganna og því hafi verið verulegur annmarki á meðferð málsins af hálfu stjórnvaldsins. Hinar ólögmætu og saknæmu ákvarðanir sem um ræði í þessu máli hafi valdið stefnanda miklu tjóni. Tjónið sé að rekja til ákvarðana stefnda og sé sennileg afleiðing þeirra. Ef stefndi hefði tekið lögmætar ákvarðanir, hagað málsmeðferð sinni og framkomu gagnvart stefnanda í samræmi við lög þá hefði stefnandi ekki orðið fyrir fjárhagslegu tjóni og ekki þurft að ná fram rétti sínum fyrir Úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála og síðar dómstólum. Tjón stefnanda vegna hinna ólögmætu ákvarðana sé vegna greiðslu á lögmannskostnaði að fjárhæð 784.350,- krónur frá fyrri tíð. Stefnandi vísar til þess að barátta hans gagnvart stefnda hafi ekki verið þrautalaus enda stefndi hafnað kröfum hans og röksemdum.

                Um kröfu um ógildingu stjórnvaldsákvörðunar stefnda er vísað til almennra reglna stjórnsýsluréttarins, einkum lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins um að stjórnvöld verði að haga störfum sínum í samræmi við lög, auk skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

                Um kröfu um skaðabætur vísar stefnandi til meginreglna stjórnsýsluréttar um skaðabótaábyrgð hins opinbera, almennra reglna stjórnsýsluréttar, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, auk reglna skaðabótaréttar um skaðabótaskyldu utan samninga.

                Krafa stefnanda um málskostnað er studd við 1. mgr. 130. gr. laga 91/1991 um meðferð einkamála. Krefst stefnandi þess að við ákvörðun málskostnaðar verði tekið tillit til þess að stefnandi sé ekki virðisaukaskattskyldur aðili. Um varnarþing vísar stefnandi til 32. gr. laga nr. 91/1991.

Málsástæður og lagarök stefnda vegna frávísunarkröfu

Málsástæður stefnda vegna frávísunarkröfu eru tölusettar og verður þeirri greiningu haldið hér.

1.            Aðild.

Stefndi byggir á því að miðað við kröfugerð stefnanda og eignarhald lóðar nr. 21 sé óhjákvæmilegt að allir eigendur lóðarinnar hefðu þurft að standa að málssókn þessari, sbr. 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þetta leiði óhjákvæmilega og sjálfkrafa til  frávísunar. Stefnandi hafi komið fram sem umráðamaður lóðarinnar í samskiptum við stefnda, sem af þeim sökum hafi beint erindum sínum til hans fyrir hönd lóðarhafa. Það breyti því hins vegar ekki að allir eigendur lóðarinnar þurfi að standa saman að málssókn sem þessari, enda sé lóðin í óskiptri sameign þeirra í skilgreindum eignarhlutföllum.

2.            Viðurkenningarkrafa vegna „fyrri ákvörðunar“ byggingarfulltrúa.

Vegna kröfu stefnanda um að viðurkennt verði að „fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa haldi gildi sínu frá árinu 2005“ bendir stefndi bendir í fyrsta lagi á að þessi krafa sé aðeins málsástæða fyrir þeirri kröfu stefnanda að fella úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar stefnda frá 1. júní 2016. Kveður stefndi að málsástæður verði ekki gerðar að sjálfstæðum kröfulið og að stefnandi hafi ekki sjálfstæða lögvarða hagsmuni af úrlausn þessarar kröfu, sbr. 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

Þá sé í öðru lagi vanreifað hvaða meintu „ákvörðun“ sé vísað til í dómkröfum stefnanda, efni hennar, inntaki sem og lagagrundvelli. Í engu sé vikið að því með hvaða hætti slík „ákvörðun“ eigi að geta talist bindandi fyrir stefnda.

3.            Viðurkenningarkrafa vegna meintrar bótaskyldu að tiltekinni fjárhæð.

Stefndi kveður að krafa stefnanda um viðurkenningu á meintri bótaskyldu stefnda allt að fjárhæð kr. 784.350 sé vanreifuð. Samkvæmt 2. mgr. 25. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 sé heimilt að leita viðurkenningardóms um kröfu hafi aðili lögvarða hagsmuni af því að skorið sé úr um tilvist eða efni réttinda eða réttarsambands. Af dómaframkvæmd leiði hins vegar að sá sem höfðar viðurkenningarmál verði að leiða nægar líkur að því að hann hafi orðið fyrir tjóni og gera jafnframt grein fyrir í hverju það felst og hver séu tengsl þess við atvik máls. Sé tjón ekki gert sennilegt samkvæmt þessu beri að vísa máli frá dómi ex officio.

Stefndi byggir á því að viðurkenningarkrafa stefnanda uppfylli í engu þær kröfur sem gerðar séu að þessu leyti. Allsendis sé óljóst til hvers stefnandi vísi um að ólögmætar ákvarðanir stefnda hafi valdið honum tjóni. Málið varði aðeins ákvörðun sveitarstjórnar stefnda frá 1. júní 2016 en stefnandi rökstyðji ekki með hvaða hætti sú ákvörðun hafi getað valdið honum tjóni eða brjóti gegn lögum. Sú fjárhæð sem tilgreind er í kröfugerð sé fjárhæð reiknings vegna hagsmunagæslu fyrir stefnanda frá 9. nóvember 2011 til 18. febrúar 2014. Ekki sé hins vegar reifað með hvaða hætti stefndi geti borið ábyrgð á þessum kostnaði eða á hvaða grundvelli.

Sé því meint tjón stefnanda með öllu vanreifað og geti ekki orðið grundvöllur viðurkenningarkröfu hans á hendur stefnda. Leiði það eitt og sér til frávísunar málsins.

Varðandi frávísun málsins vísar stefndi til 2. mgr. 18. gr. og 2. mgr. 25. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Þá er vísað til meginreglna einkamálaréttarfars um skýra og glögga kröfugerð, sbr. 80. gr. og 1. mgr. 100. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Krafa um málskostnað byggist á XXI. kafla laga nr. 91/1991, einkum 129., 130. og 131. gr. Um virðisaukaskatt af málflutningsþóknun er vísað til laga nr. 50/1988 um virðisaukaskatt.

Forsendur og niðurstaða

                Efnislegar dómkröfur stefnanda í málinu eru þrjár, auk kröfu um málskostnað.

                Í fyrsta lagi gerir stefnandi kröfu um að felld verði úr gildi ákvörðun sveitarstjórnar Grímsnes- og Grafningshrepps frá 16. júní 2015 þar sem stefnanda var gert að fjarlægja jarðvegsmön af lóðinni Illagili 21 í landi Nesja, Grímsnes- og Grafningshreppi fyrir 1. júní 2016, að viðlögðum dagsektum.

                Umrædd ákvörðun var send stefnanda með ábyrgðarbréfi skipulags- og byggingarfulltrúa, dags. 26. ágúst 2015, og var þar lýst bókun úr skipulagsnefnd sem staðfest hafi verið á fundi sveitarstjórnar stefnda 16. júní 2015. Í bókuninni er ekki vísað sérstaklega til stefnanda, heldur til eigenda og til lóðarhafa, sem er með ákvörðuninni gert að fjarlægja mönina. Að mati dómsins breytir engu þó að bréfið hafi sérstaklega verið sent á stefnanda en ekki aðra eigendur lóðarinnar. Líta verður svo á að skyldan til að fjarlægja mönina hvíli óskipt og sameiginlega á öllum þremur eigendum lóðarinnar, en ekki bara stefnanda einum. Að þessu virtu verður að telja að allir eigendur lóðarinnar hefðu þurft að standa saman að málshöfðuninni til að fá fellda úr gildi framangreinda ákvörðun, sbr. 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991. Það gerðu þeir ekki og er óhjákvæmilegt af þeim sökum að vísa framangreindri kröfu frá dómi.

                Í öðru lagi gerir stefnandi kröfu um að „fyrri ákvörðun byggingarfulltrúa haldi gildi sínu frá árinu 2005.“ Er þeirri ákvörðun ekki lýst frekar í dómkröfum. Það er álit dómsins að þessi framsetning fullnægi ekki skilyrðum d liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991 og að krafan sé ekki dómtæk í þessum búningi. Þá er málatilbúnaður stefnanda að því er varðar þessa kröfu ekki í samræmi við áskilnað e liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991, en ekki er gerð nægileg grein fyrir ákvörðuninni í málatilbúnaði stefnanda s.s. hvers efnis ákvörðunin hafi verið. Þá verður jafnframt að telja að ef ákvörðunin varðar jarðvegsmönina og heimild lóðarhafa til að hafa mönina á lóðinni, að þá hefðu allir eigendur lóðarinnar þurft að standa saman að málshöfðuninni, sbr. 2. mgr. 18. gr. laga nr. 91/1991.

                Þriðja efnislega dómkrafa stefnanda er að krafist er „viðurkenningar á bótaskyldu stefndu allt að fjárhæð kr. 784.350“. Er ekki getið um það í dómkröfum gagnvart hverjum stefndi skuli vera talinn bótaskyldur. Það er álit dómsins að þessi krafa fullnægi ekki áskilnaði d liðar 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991, en jafnframt er ekki gerð nægileg grein fyrir því í málatilbúnaði stefnanda hvernig umrædd bótaskylda á að hafa stofnast og hvernig hún tengist þeirri ákvörðun sem krafist er að felld verði úr gildi, sbr. e lið 1. mgr. 80. gr. laga nr. 91/1991.

                Samkvæmt öllu framansögðu verður málinu öllu vísað frá dómi.

                Rétt er að stefnandi greiði stefnda málskostnað og er hann ákveðinn kr. 1.212.968.

Sigurður G. Gíslason héraðsdómari kveður upp þennan úrskurð.

Ú r s k u r ð a r o r ð :

                Máli þessu er vísað frá dómi.

                Stefnandi, Lárus Helgason, greiði stefnda, Grímsnes- og Grafningshreppi, kr. 1.212.968 í málskostnað.