Fimmtudaginn 1. október 2015.
Nr. 132/2015.	Martin Omulu (Ragnar Aðalsteinsson hrl.) gegn íslenska ríkinu (Guðrún Sesselja Arnardóttir hrl.)

Útlendingur. Stjórnsýsla. Gjafsókn.

M, nígerískur ríkisborgari, krafðist þess að ógiltur yrði úrskurður innanríkisráðuneytisins og felld úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar þess efnis að umsókn hans um hæli á Íslandi yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og að hann ásamt umsókn sinni skyldi sendur til Ítalíu. Hélt M því fram að liðinn væri sex mánaða frestur til að endursenda hann til Ítalíu samkvæmt d. lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og því bæri að taka hælisumsókn hans til efnismeðferðar hér á landi. Fyrir lá að innanríkisráðuneytið hafði fallist á ósk M, um frestun réttaráhrifa framangreinds úrskurðar ráðuneytisins, þar til að niðurstaða lægi fyrir í tilteknu máli sem flutt var munnlega fyrir Hæstarétti sama dag og mál þetta og dæmt samhliða því. Með vísan til 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga var því talið að framangreindur frestur byrjaði að líða við uppsögu dóms þessa. Þá var ekki talið að á Ítalíu væri fyrir hendi kerfislægur galli sem leiddi til þess að M stæði frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð, yrði hann sendur þangað. Af þeim sökum stæðu ákvæði 45. gr. laga nr. 96/2002 því ekki í vegi að synjað væri að taka umsókn M til efnismeðferðar. Var Í því sýknað af kröfum M.

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Viðar Már Matthíasson, Helgi I. Jónsson og Þorgeir Örlygsson.

Áfrýjandi skaut málinu til Hæstaréttar 19. febrúar 2015. Hann krefst þess að  ógiltur verði úrskurður innanríkisráðuneytisins 15. apríl 2014 og felld úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar 8. október 2012. Þá krefst hann málskostnaðar í héraði og fyrir Hæstarétti án tillits til gjafsóknar sem honum hefur verið veitt.

Stefndi krefst staðfestingar héraðsdóms og málskostnaðar fyrir Hæstarétti.

I

Eins og nánar greinir í hinum áfrýjaða dómi var með úrskurði innanríkisráðuneytisins 15. apríl 2014 staðfest sú ákvörðun Útlendingastofnunar 8. október 2012 að umsókn áfrýjanda um hæli á Íslandi yrði ekki tekin til efnismeðferðar. Niðurstaða innanríkisráðuneytisins er reist á Dyflinnarsamstarfinu, sem Ísland er aðili að, sbr. reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003, svonefnd Dyflinnarreglugerð. Með úrskurði innanríkisráðuneytisins var lagt mat á hvort beita ætti 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, sem felur í sér undanþágu frá meginreglu 1. mgr. greinarinnar. Í reglugerðinni koma fram reglur um meðferð umsókna um hæli, sem lagðar eru fram í aðildarríkjum Evrópusambandsins. Með reglugerðinni á að vera tryggt að hælisumsókn hljóti meðferð í einu aðildarríkjanna og komið í veg fyrir að hælisleitandi verði sendur frá einu aðildarríki til annars án þess að nokkurt þeirra viðurkenni ábyrgð sína á meðferð umsóknar hans. Óumdeilt er að beiðni um viðtöku áfrýjanda og umsóknar hans um hæli var 15. ágúst 2012 beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en áfrýjandi sótti 31. júlí 2012 um hæli hér á landi. Var beiðnin því lögð fram innan þeirra tímamarka sem kveðið er á um í 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar. Ítölsk stjórnvöld svöruðu ekki beiðninni innan þess frests, sem greinir í b. lið 1. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar, en þá skal litið svo á að það hafi samþykkt að taka við umsókn um hæli, sbr. c. lið sömu málsgreinar.

Af gögnum málsins verður ráðið að ítölsk yfirvöld muni veita áfrýjanda þá vernd, sem áskilin er í alþjóðlegum skuldbindingum Ítalíu á sviði mannréttinda, þar á meðal samkvæmt reglunni um „non-refoulement“, sem öll ríki Evrópusambandsins eru bundin af, verði áfrýjandi sendur aftur til landsins. Þá verður ekki talið að slíkir ágallar séu á málsmeðferð og skilyrðum til móttöku hælisleitenda á Ítalíu að talið verði að þar í landi sé fyrir hendi kerfislægur galli, sem leiði til þess að áfrýjandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta þar ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Af þeim sökum stóðu ákvæði 45. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga því ekki í vegi að íslenskum stjórnvöldum væri með vísan til 46. gr. a. laganna heimilt að synja um að taka umsókn áfrýjanda til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. dóm Hæstaréttar 17. desember 2013 í máli nr. 445/2013. Sjá einnig til hliðsjónar dóm Mannréttindadómstóls Evrópu 15. júní 2015 í máli A.S. gegn Sviss.

II

Eins og rakið er í héraðsdómi kærði áfrýjandi 10. október 2012 til innanríkisráðuneytisins ákvörðun Útlendingastofnunar 8. sama mánaðar, þar sem hafnað var að taka umsókn hans um hæli á Íslandi til efnismeðferðar. Jafnframt óskaði hann 12. október 2012 eftir að réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar yrði frestað. Samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, eins og henni var breytt með 11. gr. laga nr. 115/2010, má ekki framkvæma ákvarðanir eftir 1. og 2. mgr. greinarinnar fyrr en hælisleitandi hefur fengið færi á að leggja fram kæru eða niðurstaða liggur fyrir í máli, þar sem óskað er eftir frestun réttaráhrifa. Felur ákvæðið í sér að komi fram beiðni um slíka frestun, meðal annars í máli þar sem synjað er um efnismeðferð umsóknar hælisleitanda, frestast réttaráhrif ákvörðunarinnar þar til afstaða er tekin til þeirrar beiðni, sbr. dóm Hæstaréttar 4. desember 2014 í máli nr. 430/2014. Samkvæmt því gat sex mánaða fresturinn, sem kveðið er á um í Dyflinnarreglugerðinni, ekki byrjað að líða fyrr en slíkri beiðni væri synjað, sem ekki var gert í máli áfrýjanda, eða þar til endanleg niðurstaða í máli hans lægi fyrir. Eftir að úrskurður innanríkisráðuneytisins gekk 14. mars 2013 óskaði áfrýjandi 8. apríl sama ár eftir frestun réttaráhrifa úrskurðarins, en ráðuneytið hafnaði þeirri beiðni með úrskurði 16. apríl sama ár. Áfrýjandi fór 14. maí 2013 á ný fram á að réttaráhrifum úrskurðarins yrði frestað þar til Umboðsmaður Alþingis hefði lokið umfjöllun um mál sitt. Af hálfu ráðuneytisins var litið svo á að í beiðninni fælist ósk um endurupptöku fyrrgreindrar ákvörðunar þess. Hinn 7. júní 2013 var fallist á að réttaráhrifum úrskurðar ráðuneytisins yrði frestað þar til niðurstaða lægi fyrir í tilgreindu máli, sem flutt var munnlega fyrir Hæstarétti sama dag og mál þetta og dæmt samhliða því. Byrjar umræddur frestur því að líða við uppsögu dóms þessa.

Að framangreindu virtu, en að öðru leyti með skírskotun til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur.

Rétt er að málskostnaður fyrir Hæstarétti falli niður, en um gjafsóknarkostnað áfrýjanda fer eins og í dómsorði greinir.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur skal vera óraskaður.

Málskostnaður fyrir Hæstarétti fellur niður.

Allur gjafsóknarkostnaður áfrýjanda, Martin Omulu, fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 600.000 krónur.

Dómur Héraðsdóms Reykjavíkur 3. febrúar 2015.

I

Mál þetta var höfðað 14. júlí 2014 og dómtekið 6. janúar 2015. Stefnandi er Martin Omolu, nígerískur ríkisborgari, með aðsetur að Bólstaðahlíð 58 í Reykjavík, en stefndu eru innanríkisráðuneytið, Sölvhólsgötu 7 í Reykjavík, og Útlendingastofnun, Skógarhlíð 6 í Reykjavík.

Stefnandi krefst þess að ógiltur verði með dómi úrskurður innanríkisráðuneytisins frá 15. apríl 2014 í máli stefnanda Martin Omolu og dæmt að felld skuli úr gildi ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. október 2012 í máli stefnanda þar sem ákveðið var að beiðni stefnanda þess efnis að honum verði veitt hæli á Íslandi sem flóttamanni skyldi ekki tekin til efnislegrar meðferðar á Íslandi og að hann bæri að senda til Ítalíu ásamt beiðninni. Þá krefst stefnandi málskostnaðar eins og málið væri ekki gjafsóknarmál.

Stefndu krefjast sýknu af kröfum stefnanda. Þá krefjast stefndu málskostnaðar, en til vara að hann verði látinn niður falla.

Mál sætti flýtimeðferð eftir ákvæðum XIX. kafla laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála.

II

Stefnandi er nígerískur ríkisborgari. Árið 2003 flúði stefnandi Nígeríu og sótti um hæli á Ítalíu. Ítölsk yfirvöld synjuðu hælisbeiðni stefnanda árið 2004 en stefnandi dvaldi þó á Ítalíu þar til hann kom hingað til lands 29. júlí 2012 og óskaði eftir hæli á Íslandi.

Við leit að fingraförum stefnanda í svonefndum Eurodac-gagnagrunni kom í ljós að hann hafði verið skráður í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Hinn 15. ágúst 2012 var beiðni um viðtöku stefnanda og umsóknar hans um hæli beint til ítalskra yfirvalda á grundvelli 1. mgr. 16. gr. svonefndrar Dyflinnarreglugerðar, en með henni er átt við reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003, sem íslenska ríkið hefur skuldbundið sig til að vinna eftir, sbr. auglýsingu nr. 14/2003. Ítölsk stjórnvöld svöruðu ekki beiðninni innan tveggja vikna frests. Stefnda Útlendingastofnun sendi ítölskum stjórnvöldum bréf 20. september 2013 þar sem fram kom sú afstaða stofnunarinnar að ítölsk stjórnvöld bæru ábyrgð á umsókn stefnanda í samræmi við c-lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en í þeirri grein er mælt fyrir um að tilkynni aðildarríkið, sem beiðni um móttöku hælisleitanda er beint til, ekki ákvörðun sína innan tveggja vikna, eða í undantekningartilvikum innan eins mánaðar, skuli litið svo á að ríkið hafi samþykkt að taka við hælisleitanda.

Hinn 21. september 2012 var stefnandi boðaður til viðtals hjá stefnda Útlendingastofnun. Þar var honum gefinn kostur á að lýsa afstöðu sinni til þess að verða sendur aftur til Ítalíu og gera grein fyrir af hvaða ástæðum hann óskaði eftir að verða ekki endursendur þangað. Greindi stefnandi þá frá því að það lægi fyrir að ítölsk yfirvöld ætluðu að senda hann aftur til Nígeríu þar sem hans biðu sömu ofsóknir og hann hefði flúið. Taldi hann að málsmeðferð og skilyrði hælisleitenda á Ítalíu væru haldin verulegum göllum og að mannréttindum hans yrði stefnt í hættu ef hann yrði endursendur þangað. Þá greindi stefnandi frá því að á Ítalíu hefði hann glímt við sömu erfiðleika vegna kynhneigðar sinnar og í Nígeríu.

Stefndi Útlendingastofnun hafnaði að taka mál stefnanda til efnismeðferðar hér á landi með ákvörðun dagsettri 8. október 2012. Stefnandi kærði þá ákvörðun og var ítölskum stjórnvöldum tilkynnt 23. október 2012 að stefnandi yrði ekki endursendur til Ítalíu á meðan niðurstaða í máli hans hér á landi lægi ekki fyrir.

Stefndi innanríkisráðuneytið staðfesti ákvörðun Útlendingastofnunar 14. mars 2013 og var úrskurðurinn birtur stefnanda 26. mars 2013.

Hinn 8. apríl 2013 óskaði stefnandi eftir því að réttaráhrifa úrskurðar ráðuneytisins yrði frestað á grundvelli 33. gr. útlendingalaga nr. 96/2002. Þeirri beiðni hafnaði innanríkisráðuneytið 16. apríl 2013.

Stefnandi ítrekaði ósk sína um frestun réttaráhrifa 14. maí 2013 og vísaði annars vegar til þess að umboðsmaður Alþingis hefði tekið málið til skoðunar og hins vegar til þess að beðið væri dóms í sambærilegu máli sem rekið væri fyrir héraðsdómi Reykjavíkur. Stefndi innanríkisráðuneytið leit svo á að um beiðni um endurupptöku væri að ræða og með bréfi, dagsettu 7. júní 2013, féllst ráðuneytið á að fresta réttaráhrifum þar til dómsniðurstaða lægi fyrir í því máli sem rekið var fyrir héraðsdómi Reykjavíkur.

Hinn 1. júní 2013 barst stefnda innanríkisráðuneytinu áskorun um að endurskoða ákvörðun í máli stefnanda. Var talið að í áskoruninni fælist beiðni um endurupptöku og með bréfi, dagsettu 8. júlí 2013, var tekin ákvörðun um að taka upp á ný úrskurð ráðuneytisins frá 14. mars 2013.

Hinn 15. apríl 2014 kvað stefndi innanríkisráðuneytið upp úrskurð þar sem staðfest var ákvörðun stefnda Útlendingastofnunar frá 8. október 2012. Úrskurðurinn var birtur stefnanda 25. apríl 2014.

Hinn 2. maí 2014 óskaði stefnandi eftir því að réttaráhrifum úrskurðar stefnda innanríkisráðuneytisins yrði frestað á grundvelli 33. gr. útlendingalaga nr. 96/2002. Innanríkisráðuneytið samþykkti þá beiðni 30. júní 2014.

Aðalmeðferð málsins var frestað fram til 6. janúar 2015 þar sem beðið var dóms Hæstaréttar í máli nr. 430/2014, en í því máli reyndi á svipaðar málsástæður og í þessu máli.

III

Stefnandi byggir í fyrsta lagi á því að frestur íslenskra stjórnvalda til að endursenda stefnanda til Ítalíu sé liðinn. Því beri þau ábyrgð á hælisumsókn stefnanda og beri samkvæmt því skylda til að taka hana til efnismeðferðar.

Stefnandi vísar, máli sínu til stuðnings, til 3. mgr. 19. gr. og d-liðar 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar svokölluðu. Er reglugerðinni einnig beitt á Íslandi, sbr. auglýsingu nr. 14/2003. Í tilvitnaðri grein reglugerðarinnar segir að flutningur umsækjanda um hæli skuli fara fram eins fljótt og við verði komið og í síðasta lagi innan sex mánaða frá því að beiðni um að hann yrði tekinn í umsjá var samþykkt eða ákvörðun tekin um áfrýjun eða endurskoðun ef um er að ræða áhrif til frestunar. Þá segi í 4. mgr. 19. gr. og 2. mgr. 20. gr. reglugerðarinnar að ríki þar sem umsókn um hæli hafi verið lögð fram beri ábyrgð á meðferð hælisumsóknar hafi flutningur samkvæmt framangreindu ekki átt sér stað innan sex mánaða frestsins.

Stefnandi segir að samkvæmt úrskurði ráðuneytisins í máli stefnanda hafi ítölsk yfirvöld verið skuldbundin til að taka við stefnanda í sex mánuði frá 29. ágúst 2012, fresturinn til endursendingar hafi því runnið út 28. febrúar 2013.

Stefnandi bendir á að hann hafi með bréfi, dagsettu 12. október 2012, óskað eftir því að frestað yrði réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar frá 8. október 2012. Ráðuneytið hafi hins vegar ekki tekið afstöðu til beiðninnar.

Stefnandi telur að skilyrði um áhrif til frestunar samkvæmt 3. mgr. 19. gr. og d-lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar séu ekki uppfyllt. Ekki sé um að ræða sjálfkrafa rétt til frestunar, heldur verði ráðherra að taka sérstaka ákvörðun um frestun réttaráhrifa í slíkum tilvikum. Engin slík ákvörðun hafi verið tekin í málinu. Vekur stefnandi í þessu samhengi athygli á að í 3. mgr. 32. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 sé gert ráð fyrir að tekin sé sérstök ákvörðun um frestun réttaráhrifa hafi hælisleitandi sett fram beiðni um slíkt auk þess sem í ákvæðinu sé sérstök árétting á því að um frestun réttaráhrifa fari að öðru leyti eftir 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. þeirrar greinar sé mælt fyrir um þá meginreglu stjórnsýsluréttar að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar lægra setts stjórnvalds. Á hinn bóginn sé æðra stjórnvaldi, þegar tilvik mæli með því, heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra sé til meðferðar, sbr. 2. mgr. sömu greinar. Þá segi enn fremur í 4. mgr. greinarinnar að ákveða skuli svo fljótt sem við verði komið hvort fresta skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar, en slík ákvörðun æðra setts stjórnvalds teljist stjórnvaldsákvörðun.

Í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laga nr. 115/2010, um breytingar á lögum um útlendinga nr. 96/2002, segi að kæra fresti ekki réttaráhrifum en útlendingur geti hins vegar óskað eftir því við ráðuneytið samkvæmt 29. gr. stjórnsýslulaga meðan kæra er til meðferðar. Telur stefnandi því ljóst að lög geri ráð fyrir að tekin sé sérstök ákvörðun um frestun réttaráhrifa þegar fram komi beiðni um slíkt af hálfu hælisleitanda. Fyrrnefndur sex mánaða frestur hafi því ekki verið framlengdur og hafi því runnið út ekki síðar en 28. febrúar 2013. Þar af leiðandi beri íslensk stjórnvöld ábyrgð á hælisumsókn stefnanda, sbr. 4. mgr. 19. gr. og 2. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Beri Útlendingastofnun því að taka hælisumsókn stefnanda til efnismeðferðar og telur stefnandi því að þegar af þeirri ástæðu beri að dæma mál þetta eftir kröfum stefnanda.

Í öðru lagi byggir stefnandi á því að endursending stefnanda til Ítalíu sé óheimil samkvæmt 45. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002. Ljóst sé að ítölsk yfirvöld hyggist senda stefnanda til Nígeríu enda hafi hælisumsókn hans verið hafnað af ítölskum yfirvöldum. Í 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga sé kveðið á um bann við að senda útlending til staðar þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geti leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks staðar. Telur stefnandi sig hafa sýnt fram á það við meðferð málsins með hvaða hætti hann og aðrir samkynhneigðir sæti ofsóknum í Nígeríu og vísar stefnandi til fram lagðra gagna því til stuðnings.

Stefnandi telur að slíkir ágallar séu á málsmeðferð og skilyrðum hælisleitenda á Ítalíu að í því felist brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Vísar stefnandi til 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, en þar segi að samsvarandi verndar skuli sá útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og felast í flóttamannahugtakinu, sbr. 44. gr. laga um útlendinga, sé í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Bendir stefnandi á að af forúrskurði Evrópudómstólsins í málum nr. C-411/10 og C-493/2010 leiði að stjórnvöldum sé óheimilt að senda hælisleitendur til annars aðildarríkis Dyflinnarreglugerðarinnar þegar aðildarríki viti um kerfisbundna vankanta á meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem ábyrgt er samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni. Segir stefnandi að hann hafi við meðferð mála hjá stjórnvöldum ítrekað sýnt fram á að á aðstæðum hælisleitenda á Ítalíu séu slíkir ágallar að í því felist ómannúðleg og vanvirðandi meðferð í skilningi fyrrnefndra lagaákvæða. 

Í þriðja lagi byggir stefnandi á því að stefnda innanríkisráðuneytið hefði gerst brotlegt við málshraðareglur stjórnsýsluréttar, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 23. gr. a í lögum um útlendinga nr. 96/2002. Samkvæmt báðum ákvæðunum eigi að hraða afgreiðslu máls eins og kostur er og upplýsa aðila reglulega um stöðu máls. Vísar stefnandi til þess að innanríkisráðuneytið hafi birt fyrri úrskurð um staðfestingu á ákvörðun Útlendingastofnunar 26. mars 2013 og síðan tekið ákvörðun um endurupptöku málsins 8. júlí 2013. Hinn 25. apríl 2014 hafi ráðuneytið að nýju birt úrskurð með sömu niðurstöðu og þar sem byggt var að verulegu leyti á sömu forsendum. Endurupptakan hafi því verið tilhæfulaus og hafi einu áhrif hennar verið að tefja málið. Bendir stefnandi á að við málshöfðun þessa hafi tvö ár verið liðin frá því  hann óskaði eftir hæli hér á landi. Hafi biðin og óvissan valdið honum miklum sálrænum erfiðleikum og vanlíðan. Sé hinn óhóflega langi málsmeðferðartími innan stjórnsýslunnar í heild og tilhæfulausar tafir á málinu brot á framangreindum málsmeðferðarreglum.

Í fjórða lagi telur stefnandi að stefnda Útlendingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að láta hjá líða að kanna aðstæður þær sem eru grundvöllur að umsókn stefnanda.

Stefnandi vísar til þess að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skuli stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þá beri Útlendingastofnun samkvæmt 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga að afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga af sjálfsdáðum. Loks beri Útlendingastofnun samkvæmt 50. gr. sömu laga að hafa samstarf við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna um öflun upplýsinga. Ekki verði séð að Útlendingastofnun hafi gert það í þessu máli og þar sem innanríkisráðuneytið hafi við málsmeðferð sína ekki ráðið bót á þessum brotum Útlendingastofnunar teljist innanríkisráðuneytið sömuleiðis hafa gerst brotlegt við þessar reglur.

Stefnandi telur sig hafa sýnt fram á það við meðferð málsins hjá stjórnvöldum hvernig hann og aðrir samkynhneigðir séu ofsóttir í Nígeríu. Fyrir liggi að hælisumsókn hans á Ítalíu hafi verið hafnað og til standi að senda hann þaðan til Nígeríu. Stefnandi telur að með vísan til fyrrnefndrar rannsóknarskyldu, sem og með vísan til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1994 hafi stjórnvöldum borið að rannsaka aðstæður stefnanda í heimalandi hans og hvaða afleiðingar endursending hans til Ítalíu myndu hafa. Ef slík rannsókn bendi til þess að stefnandi eigi á hættu að verða fyrir ofsóknum eða ómannlegri og vanvirðandi meðferð beri íslenskum stjórnvöldum að nota undanþáguheimild sína samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni og taka mál stefnanda til efnismeðferðar. Þar sem slík rannsókn hafi ekki verið framkvæmd beri að ógilda úrskurð ráðuneytisins.

Stefnandi vekur einnig athygli á því að aðstæður samkynhneigðra í Nígeríu hafi versnað mikið að undanförnu. Hælisumsókn stefnanda hafi verið hafnað á Ítalíu árið 2004. Hafi íslensk stjórnvöld ekki mátt leggja traust sitt á svo gamla rannsókn á aðstæðum stefnanda og hafi þau því haft ríka ástæðu til að framkvæma nýja og fullnægjandi rannsókn á aðstæðum stefnanda. Undir rekstri málsins hjá innanríkisráðuneytinu hafi hann einnig fært þau rök fyrir því að taka ætti málið til efnismeðferðar að hann teldist nú „sur place“ hælisleitandi, þ.e. verulega aukin hætta væri á því að hann yrði fyrir ofsóknum í heimalandi sínu vegna þeirrar miklu fjölmiðlaumfjöllunar sem mál hans hlaut í íslenskum fjölmiðlum og á internetinu. Stefnandi bendir á að ekki sé vikið að þessum þætti í úrskurði innanríkisráðuneytisins og bendi það til þess að ekki hafi nein rannsókn verið framkvæmd þar að lútandi.

IV

                Stefndu hafna því að íslensk yfirvöld beri ábyrgð á efnislegri málsmeðferð stefnanda þar sem endursending þurfi að koma til framkvæmda eigi síðar en sex mánuðum eftir að móttökuríki hafi samþykkt beiðnina, sbr. 3. mgr. 19. gr. og d-lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Byggja stefndu á því að sex mánaða fresturinn hefjist ekki fyrr en endanleg ákvörðun hafi verið tekin í máli hælisleitandans hér á landi. Sé sú túlkun í samræmi við dóma Hæstaréttar í málum nr. 405/2013 og 445/2013 sem og í samræmi við dóm Evrópudómstólsins 29. janúar 2009 í máli nr. 19/08, Migrationsverket gegn Petrosian og fleirum.

                Stefndu benda á að stefndi Útlendingastofnun hafi óskað eftir því að ítölsk yfirvöld tækju aftur við stefnanda og umsókn hans á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar 15. ágúst 2012. Þar sem ítölsk stjórnvöld hafi ekki svarað beiðninni hafi þau verið skuldbundin til að taka við stefnanda í samræmi við b- og c-lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar í sex mánuði frá 29. ágúst 2012, eða til 28. febrúar 2013. Þar sem stefnandi hafi lýst yfir kæru á ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. október 2012, sem birt var honum 10. október 2012, hafi Útlendingastofnun upplýst ítölsk stjórnvöld um frestun á flutningi stefnanda vegna kærumeðferðar málsins. Hafi ítölskum yfirvöldum því verið tilkynnt um tafir á endursendingu áður en sex mánuðir voru liðnir frá upphaflegu samþykki þeirra á endurviðtöku og telja stefndu þar af leiðandi að ábyrgð ítalskra stjórnvalda á stefnanda og umsókn hans standi óhögguð.

                Stefndu vísa til þess að í 32. gr. laga nr. 96/2002 sé fjallað um hvenær ákvörðun í málum um hæli eða vernd gegn ofsóknum geti komið til framkvæmda. Ljóst sé að þegar stefndi Útlendingastofnun hafi tekið ákvörðun um að synja hælisleitanda um efnismeðferð og endursenda hann til þess ríkis sem ber ábyrgð á hælisumsókn hans á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar fresti kæra ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Hins vegar liggi fyrir að ekki megi framkvæma slíka ákvörðun samkvæmt 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 fyrr en umsækjandi hafi fengið að leggja fram kæru eða niðurstaða liggi fyrir í máli þar sem útlendingur hafi óskað eftir frestun réttaráhrifa ef slík beiðni hefur verið lögð fram. Hafi ákvæði þetta komið inn í lög nr. 96/2002 með breytingarlögunum nr. 115/2010 um hælismál. Í upphaflegum drögum hafi verið gert ráð fyrir að útlendingurinn yrði sendur utan áður en niðurstaða um frestun réttaráhrifa lægi fyrir. Í nefndaráliti séu hins vegar reifuð þau sjónarmið að mikilvægt sé að halda opinni leið fyrir stjórnvöld til að beita undantekningunni í Dyflinnarreglugerðinni þegar sérstaklega stendur á án þess að galopna leið til frestunar. Með undantekningunni sé átt við að sex mánaða fresturinn byrji ekki að líða fyrr en ákvörðun hafi verið tekin um áfrýjun eða endurskoðun ef um er að ræða áhrif til frestunar. Hafi nefndin fallist á þessi sjónarmið og talið sanngjarnt að stjórnvöld hefðu slíka heimild, enda væri virk kærumeðferð óaðskiljanlegur hluti réttlátrar og skilvirkrar málsmeðferðar. Hafi nefndin því lagt til að ákvarðanir mætti ekki framkvæma fyrr en niðurstaða lægi fyrir í máli þar sem útlendingur hefði óskað eftir frestun réttaráhrifa. Hafi ákvæðinu verið breytt í samræmi við umfjöllun nefndarinnar. Hafi nefndin með þessu komið til móts við ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar og stjórnvöldum þar með veitt svigrúm til þess að endurskoða ákvarðanir um synjun á efnismeðferð hælisumsóknar. Enda þótt málsmeðferð í Dyflinnarmálum sé einfaldari en í málum sem tekin séu til efnislegrar meðferðar verði að gefa stjórnvöldum færi á að afgreiða málin. Taki það að jafnaði lengri tíma en sex mánuði að fara í gegnum tvö stjórnsýslustig ef vanda á til meðferðar. Sé ljóst að samkvæmt ákvæði 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 sé stjórnvöldum óheimilt að framkvæma hina kærðu ákvörðun á meðan ekki hefur verið tekin afstaða til beiðni útlendings um frestun réttaráhrifa. Telja stefndu því ljóst að í 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 sé kveðið á um sjálfkrafa frestun á réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar þar til stefnda innanríkisráðuneytið tekur sérstaka ákvörðun um að réttaráhrifum skuli ekki frestað eða endanleg niðurstaða í máli umsækjanda liggi fyrir.

Stefndu mótmæla því að þau hafi þurft að taka formlega stjórnvaldsákvörðun um að kæra frestaði ekki réttaráhrifum og að ekki sé unnt að vísa til þeirrar frestunar sem 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 mæli fyrir um. Stefndi, innanríkisráðuneytið, bendir á að í Dyflinnarreglugerðinni segi að sex mánaða fresturinn byrji ekki að líða strax sé ákvörðun tekin um áfrýjun eða endurskoðun og sú ákvörðun hafi áhrif til frestunar (e. suspensive effect). Ekki sé gerð krafa um sérstaka ákvörðun um frestun réttaráhrifa líkt og stefnandi haldi fram. Falli því einkum þrjú tilvik þar undir. Hið fyrsta sé ef áfrýjun eða endurskoðun veitir útlendingi sjálfkrafa rétt til að vera í landinu á meðan endurskoðunin fari fram. Í öðru lagi frestist flutningur sjálfkrafa þar til dómstóll eða þar til bært yfirvald ákveði hvort áfrýjun eða endurskoðun hafi áhrif til frestunar. Í þriðja lagi sæki umsækjandi um frestun réttaráhrifa og þar til slík ákvörðun hafi verið tekin frestist flutningur. Að mati stefndu sé í 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 kveðið á um frestun réttaráhrifa, hafi slík beiðni komið fram, þar til ákvörðun hafi verið tekin um annað. Með öðrum orðum sé óheimilt að flytja útlending úr landi nema endanleg ákvörðun í máli hans liggi fyrir hér á landi eða sérstök ákvörðun um að réttaráhrifum verði ekki frestað. Stefndu telja að 3. mgr. 32. gr. mæli einmitt fyrir um frestun réttaráhrifa í skilningi Dyflinnarreglugerðarinnar. Þá telja stefndu að skoða verði ákvæðið sem sérlög gagnvart ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og geti 1. mgr. 29. gr. þeirra laga því ekki haft öndverð áhrif.

Af framansögðu telja stefndu ljóst að stefnda innanríkisráðuneytið hafi ekki borið að taka sérstaka ákvörðun um frestun réttaráhrifa til að skilyrði Dyflinnarreglugerðarinnar um tímafrest yrðu uppfyllt, enda hefði verið óheimilt að framkvæma ákvörðun stefnda Útlendingastofnunar áður en afstaða hefði verið tekin til beiðni hans um frestun réttaráhrifa, sbr. 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002. Réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar hafi því sjálfkrafa verið frestað þar til sú niðurstaða lá fyrir.

Stefndu mótmæla fullyrðingum í stefnu um að með endursendingu til Ítalíu brjóti íslensk stjórnvöld gegn 45. gr. laga nr. 96/2002, um svokallað „non-refoulement“, 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Þegar ljóst hafi verið að ítölsk yfirvöld bæru ábyrgð á hælisumsókn stefnanda, samkvæmt d-lið 1. mgr. 46. gr. a í lögum nr. 96/2002 hafi stefndu borið að skoða hvort beita ætti undanþáguákvæði 2. mgr. 3. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Mannréttindadómstóll Evrópu hafi sett fram viðmið um hvaða atriði komi til skoðunar við mat á því hvort undanþágan eigi við. Hafi ákvæðið verið túlkað með þeim hætti að óheimilt sé að endursenda hælisleitanda þangað sem hann eigi á hættu að lenda í aðstæðum sem fara í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Skoða þurfi hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda eigi til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans um réttinn til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns. Í þessu felist að ríki þurfa að kanna hvort grundvallarmannréttindi hælisleitenda séu virt í því ríki sem senda á hælisleitanda til. Beri stefndu samkvæmt þessu að meta tvennt, annars vegar hvort kerfisbundinn ágalli sé á málsmeðferð í því ríki sem endursenda eigi hælisleitanda til og hins vegar hvort raunhæf úrræði séu til staðar fyrir viðkomandi til að leita réttar síns.

Stefndu benda á að í fyrrgreindum dómum Hæstaréttar í málum nr. 405/2013 og 445/2013 komi fram að samkvæmt 45. gr. laga nr. 96/2002 sé það skylda íslenskra stjórnvalda að ganga úr skugga um það að aðstæður séu með þeim hætti í endursendingarríki, í þessu tilviki Ítalíu, að hælisleitanda sé tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd og að ekki verið brotið gegn mannréttindasáttmála Evrópu.

Stefndu vísa til þess að þeim beri einungis að meta aðstæður á Ítalíu og hvernig málsmeðferð hælisleitenda sé háttað þar. Hafi ítarlega verið fjallað um hæliskerfið á Ítalíu og aðstæður stefnanda á báðum stjórnsýslustigum, stefnda innanríkisráðuneytið hafi einnig farið yfir umfjöllun Flóttamannastofnunar SÞ og vísað til niðurstöðu stofnunarinnar um að ítölsk stjórnvöld taki, við úrlausn hælismála, mið af sjónarmiðum og leiðbeiningum stofnunarinnar í málum þar sem í hlut eiga einstaklingar sem bera fyrir sig að hafa sætt ofsóknum á grundvelli samkynhneigðar. Athugun stefndu hafi ekki leitt í ljós að ítölsk stjórnvöld brytu gegn alþjóðlegum mannréttindasamningum eða að mannréttindi hælisleitenda væru fótum troðin. Verði meðferð hælismála og móttökuskilyrðum hælisleitenda á Ítalíu því ekki jafnað til kerfisbundinna galla sem gefi alvarlega ástæðu til að ætla að stefnandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu verði hann sendur þangað. Hafi það enn fremur verið staðfest að aðstæður á Ítalíu séu ekki slíkar í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli nr. 27725/10, Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu, frá 2. apríl 2013 og í dómi Hæstaréttar í máli nr. 445/2013.

Stefndu vísa enn fremur til þess að í úrskurði stefnda innanríkisráðuneytisins sé rakin ítarlega málsmeðferð hælisleitenda á Ítalíu. Komi þar meðal annars fram að hælisleitendum sem snúi aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar gefist kostur á að að leggja fram viðbótarhælisumsókn hjá ítölskum stjórnvöldum, auk þess sem heimilt sé að bera endanlega niðurstöðu ítalskra stjórnvalda undir dómstóla þar í landi. Með því að leggja fram viðbótarhælisumsókn geti því stefnandi lagt fram nýjar upplýsingar um ætlaða versnandi stöðu samkynhneigðra í upprunaríki. Því sé ljóst að fyrir hendi séu raunhæf úrræði fyrir stefnanda til að leita réttar síns.

Stefndu benda enn fremur á að komi til þess að stefnandi standi frammi fyrir endanlegri niðurstöðu um að hann skuli fluttur þangað sem hann telji raunverulega hættu á að honum verði gert að sæta ofsóknum eða illri meðferð eigi hann þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun samkvæmt 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins. Slíkri beiðni yrði beint að ítalska ríkinu.

Stefndu telja að uppfyllt hafi verið sú skylda stjórnvalda að ganga úr skugga um að aðstæður séu með þeim hætti á Ítalíu að stefnanda verði tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd við endursendingu til Ítalíu. Þar með hafi ekki verið brotið gegn 45. gr. laga nr. 96/2002 um svokallað „non-refoulement“.

Stefndu mótmæla því að brotið hafi verið gegn málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð málsins. Stefnandi hafi óskað eftir hæli 29. júlí 2012 og fengið endanlega niðurstöðu um umsókn sína um hæli 15. apríl 2014. Í ljósi mikillar fjölgunar hælisumsókna hafi málsmeðferð hælismála að jafnaði verið löng síðastliðin ár.

Stefndu leggja áherslu á að málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé afstæð að efni til, en meta verði málsmeðferðina heildstætt í hverju máli fyrir sig, þ.e. hvað geti talist eðlilegur málsmeðferðartími. Ljóst sé að viðfangsefni stjórnsýslunnar séu mörg og því taki úrlausn þeirra óhjákvæmilega mislangan tíma og oft sé fyrirsjáanlegt að afgreiðsla umfangsmikils máls geti óhjákvæmilega tekið langan tíma. Af þeim sökum sé ekki við neitt ákveðið tímaviðmið að miða. Hælismál séu þess eðlis að málsmeðferð þeirra geti verið flókin og umfangsmikil. Ítarlega þurfi að skoða upplýsingar um aðstæður í því landi sem senda eigi hælisleitenda til, auk þess sem skoða þurfi málsgögn af nákvæmni og taka hælisleitenda í viðtal. Að því leyti sé eðlilegt að afgreiðsla hælismála taki einhvern tíma. Í máli þessu hafi heildarmálsmeðferðartími hjá Útlendingastofnun og ráðuneytinu verið um 21 mánuður. Verði sá tími ekki talinn óeðlilegur samkvæmt eðli málsins og málsmeðferðartíma í sambærilegum málum sem og í ljósi aðstæðna í hæliskerfinu á Íslandi, en eins og fram hafi komið hafi umsóknum hælisleitenda fjölgað og málsmeðferð því dregist. Þá beri enn fremur að benda á að í máli þessu hafi verið óskað eftir að réttaráhrifum úrskurðar stefnda innanríkisráðuneytisins frá 14. mars 2013 yrði frestað þar til niðurstaða lægi fyrir í sambærilegu máli sem rekið var fyrir dómstólum á árinu 2013 (Hrd. 445/2013), en það varðaði endursendingu til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Eins og fram hafi komið hafi ráðuneytið fallist á það með bréfi, dagsettu 7. júní 2013, að fresta réttaráhrifum þar til niðurstaða lægi fyrir í fyrrnefndu dómsmáli. Á sama tíma hafi mál stefnanda verið til meðferðar hjá umboðsmanni Alþingis. Stefndi innanríkisráðuneytið hafi, með bréfi, dagsettu 8. júlí 2013, fallist á að taka mál stefnda upp á ný. Dómur Hæstaréttar í máli nr. 445/2013 hafi fallið 17. desember 2013. Með vísan til framangreindrar málsmeðferðar hafni stefndu því að brotið hafi verið á málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá hafna stefndu því enn fremur að um tilhæfulausa endurupptöku hafi verið að ræða í máli þessu.

Stefndu mótmæla því að þau hafi ekki uppfyllt rannsóknarreglu í máli stefnanda. Stefndu segja að Dyflinnarsamstarfið byggi á hugmyndinni um öruggt þriðja ríki sem gangi út á það að aðildarríki geti sent hælisleitendur til þriðja ríkis án þess að kanna umsóknir efnislega enda geti þau treyst því að þar fái þeir réttláta málsmeðferð og að grundvallarmannréttindi þeirra verði virt. Öll aðildarríki Dyflinnarreglugerðarinnar séu aðilar að mannréttindasáttmála Evrópu og Flóttamannasamningi SÞ. Í ljósi þessa hafi ekki verið fjallað um og tekin afstaða til þess hvort aðstæður stefnanda hafi verið með þeim hætti að hann teldist flóttamaður í merkingu a-liðar 1. mgr. Flóttamannasamnings SÞ, sbr. 44. gr. og 44. gr. a í lögum nr. 96/2002 sem fyrr greinir. Af sömu ástæðu hafi ekki verið tekið til skoðunar hvort stefnandi teldist flóttamaður „sur place“. Stefndu telja það úrlausnarefni vera á ábyrgð ítalskra yfirvalda. Mótmæla stefndu því að brotið hafi verið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að kanna ekki aðstæður í Nígeríu. Slíkt hafi ekki verið á hendi stefndu heldur ítalskra yfirvalda.

Stefndu leggja áherslu á að úrlausnarefnið hafi verið hvort senda bæri stefnanda ásamt hælisumsókn sinni til Ítalíu eða taka umsóknina til efnislegrar meðferðar hér á landi. Við úrlausn málsins hafi þess vegna verið skoðað sérstaklega hvort stefnandi hefði fullnægjandi málsmeðferðarúrræði við komuna til Ítalíu, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 96/2002, sbr. 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og 33. gr. flóttamannasamnings SÞ.

Stefndu segjast hafa hagað rannsókn málsins þannig að unnt væri að varpa upp hlutlægri mynd af aðstæðum í endurviðtökuríki. Þá hafi stefnanda á báðum stjórnsýslustigum gefist kostur á að taka þátt í að upplýsa málið og koma að sjónarmiðum sínum í samræmi við andmælarétt sinn. Stefnandi hafi lagt fram hælisbeiðni og við það tækifæri svarað mikilvægum spurningum. Stefnandi hafi fengið hælisviðtal hjá stefnda Útlendingastofnun og lagt fram greinargerð. Stefnandi hafi einnig notið aðstoðar talsmanns þegar mál hans hafi verið til meðferðar og hafi hann komið greinargerð ásamt fylgigögnum á framfæri við stefnda innanríkisráðuneytið. Hafi kæran og greinargerðin verið kannaðar gaumgæfilega við úrlausn málsins og málatilbúnaður stefnanda rakinn í úrskurði stefnda innanríkisráðuneytisins. Þá hafi stefndu aflað gagna um stöðu hælisleitenda á Ítalíu og málsmeðferðina þar.

Stefndu telja því að við meðferð málsins hafi réttindi og hagsmunir stefnanda á engan hátt verið fyrir borð borin að lögum og málið verið nægilega rannsakað áður en ákvörðun hafi legið fyrir og síðar úrskurður upp kveðinn. Stefndu benda auk þess á að þau hafi enga hagsmuni af því að leiða mál til lykta án þess að vera fyllilega örugg um að kröfum 10. gr. stjórnsýslulaga sé fullnægt.

Stefndu leggja enn fremur áherslu á að í 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002 sé stjórnvöldum einungis gert að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun SÞ og leita þar upplýsinga þegar það eigi við. Í ákvæðinu sé með öðrum orðum ekki lögð fortakslaus skylda á stjórnvöld til að eiga samvinnu við Flóttamannastofnun SÞ. Stefndu telja stjórnvöld því hafa svigrúm til að meta hvort beita eigi þessari heimild við öflun upplýsinga í hælismálum. Í málinu hafi ekki verið fjallað efnislega um hælisbeiðni stefnanda heldur hvort lögmætt væri að senda stefnanda til ríkis sem beri ábyrgð á málsmeðferð og efnislegri afgreiðslu málsins. Í máli þessu hafi heldur ekki verið talið eiga við að leita eftir formlegri samvinnu við Flóttamannastofnun SÞ þar sem stefndu hafi talið fyrirliggjandi gögn fullnægjandi og málið því fullrannsakað. Hafi því hvorki verið um að ræða brot á 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né 4. mgr. 50. gr. laga nr. 96/2002.

Eftir nákvæma skoðun á málsgögnum öllum þurfi að rökstyðja niðurstöður stjórnvalda með tilvísun til lagaákvæða sem ákvörðun sé byggð á og þeirra sjónarmiða sem séu ráðandi við niðurstöðuna, sem og á mati á sjónarmiðum kæranda í málinu. Sé það mat stefndu að því hafi verið fylgt á báðum stjórnsýslustigum. Er því alfarið hafnað að brotið hafi verið gegn málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við meðferð málsins.

V

Ágreiningur máls þessa lýtur að því hvort taka eigi hælisumsókn stefnanda til efnismeðferðar hér á landi.

Niðurstaða Útlendingastofnunar og innanríkisráðuneytisins um að taka hælisumsókn stefnanda ekki til meðferðar er byggð á Dyflinnarsamstarfinu, sbr. reglugerð ráðsins (EB) nr. 343/2003 frá 18. febrúar 2003, svonefndri Dyflinnarreglugerð. Ísland er aðili að Dyflinnarsamstarfinu og voru ákvæði þessarar reglugerðar birt hér á landi með auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda 30. maí 2003, nr. 14/2003. Ítalía á sömuleiðis aðild að samningnum. Af lestri reglugerðarinnar er ljóst að að meginstefnu til skal fjallað um hælisumsóknir í einu aðildarríki, sbr. einnig d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002. Ber þá almennt að miða við að því ríki þar sem hælisleitandinn lagði fyrst fram umsókn um hæli, sé skylt að fjalla efnislega um umsóknina. Samkvæmt þessu bar ítölskum yfirvöldum að fjalla um umsókn stefnanda, en fyrir liggur að hann sótti þar um hæli árið 2004.

Í fyrsta lagi reynir á þá málsástæðu stefnanda hvort íslenskum stjórnvöldum beri, þrátt fyrir meginregluna, að taka umsókn stefnanda til efnismeðferðar þar sem sending stefnanda til Ítalíu hafi dregist fram yfir þau tímamörk sem mælt er fyrir um í Dyflinnarreglugerðinni, en í 4. mgr. 19. gr. reglugerðarinnar segir að flytja þurfi hælisleitanda til þess ríkis, sem skylt er að fjalla efnislega um umsókn hælisleitanda, innan sex mánaða frá því síðarnefnda ríkið samþykkti að taka við hælisleitandanum.

Af d-lið 1. mgr. 20. gr., sbr. c-lið 1. mgr. 20. gr. samningsins, má ráða að þrjú tímamörk komi til greina sem upphafsmark áðurnefnds sex mánaða frests: í fyrsta lagi þegar móttökuríki samþykkir að taka við hælisleitanda og umsókn hans, í öðru lagi þegar liðinn er sá frestur, sem móttökuríki hefur til að svara hvort það samþykki móttöku hælisleitanda, í þriðja lagi þegar fyrir liggur niðurstaða málskots eða áfrýjunar á ákvörðun um að senda hælisleitanda til annars samningsríkis, að því gefnu að réttaráhrifum upphaflegu ákvörðunarinnar hafi verið frestað.

Að því er varðar síðastnefnda tímamarkið ber að hafa í huga að 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga mælir fyrir um að ekki megi framkvæma ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið fyrr en útlendingurinn hefur fengið færi á að leggja fram kæru eða niðurstaða liggur fyrir í máli þar sem útlendingur hefur óskað eftir frestun réttaráhrifa.

Kemur þá til skoðunar hvort fyrrgreindur sex mánaða fresturinn teljist hafa verið liðinn í máli stefnanda.

Fyrir liggur að stefnandi kom hingað til lands 29. júlí 2012 og óskaði eftir hæli á Íslandi. Við leit að fingraförum stefnanda í svonefndum Eurodac-gagnagrunni kom í ljós að hann hafði verið skráður í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Hinn 15. ágúst 2012 var farið fram á við ítölsk yfirvöld að þau tækju við stefnanda og umsókn hans um hæli. Var það gert á grundvelli áðurnefndrar Dyflinnarreglugerðar. Að sögn stefndu barst ekki svar frá ítölskum yfirvöldum og ber því að líta svo á að ítölsk yfirvöld hafi samþykkt 30. ágúst 2012 að taka við stefnanda og umsókn hans um hæli, sbr. c-lið 1. mgr. 20. gr. Dyflinnarsamningsins.

Hinn 8. október 2012 tók Útlendingastofnun ákvörðun um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn stefnanda um hæli og dvalarleyfi hér á landi. Byggði stofnun þessa ákvörðun á d-lið 1. mgr. 46. gr. a og a-lið 1. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga. Stefnanda var birt ákvörðunin 10. október 2012. Með bréfi til innanríkisráðuneytisins, dagsettu 12. október 2012, fór stefnandi fram á að réttaráhrifum ákvörðunarinnar yrði frestað. Réttaráhrif ákvörðunarinnar frestuðust sjálfkrafa við þessa beiðni, sbr. það sem áður hefur verið sagt um 3. mgr. 32. gr. laga nr. 96/2002.

Stefnandi kærði ákvörðun Útlendingastofnunar til innanríkisráðuneytisins með bréfi dagsettu 23. janúar 2012. Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 14. mars 2013 en í úrskurðinum staðfesti ráðuneytið ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. október 2012. Úrskurðurinn var birtur stefnanda 26. mars 2013.

Með bréfi, dagsettu 8. apríl 2013, óskaði stefnandi eftir því að frestað yrði réttaráhrifum úrskurðar ráðuneytisins. Þeirri beiðni var hafnað með úrskurði innanríkisráðuneytisins 16. apríl 2013, sem birtur var stefnanda 30. apríl 2013. Með bréfi til innanríkisráðuneytisins 14. maí 2013 ítrekaði stefnandi beiðni um frestun réttaráhrifa og var sú beiðni nú samþykkt með bréfi til lögmanns stefnanda dagsettu 7. júní 2013.

Af framansögðu leiðir að í máli því sem hér er til meðferðar frestuðu ítrekaðar beiðnir stefnanda réttaráhrifum ákvörðunar Útlendingastofnunar frá 8. október 2012, sbr. 3. mgr. 32. gr. og laga nr. 96/2002 um útlendinga. Sökum þessara frestana á réttaráhrifum leið áðurnefndur sex mánaða frestur aldrei. Gildir þá einu þótt stefndi innanríkisráðuneytið hafi látið hjá líða að svara beiðni stefnanda frá 12. október 2012, enda frestuðust réttaráhrif ákvörðunar stefndu Útlendingastofnunar strax við það að beiðni um frestun réttaráhrifa var sett fram. Ber íslenska ríkið því ekki ábyrgð á efnislegri meðferð hælisumsóknar stefnanda á grundvelli 4. mgr. 19. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. og dóma Hæstaréttar í málum nr. 405/2013 og 430/2014.

Í öðru lagi reynir á hvort íslenskum stjórnvöldum sé óheimilt að endursenda stefnanda til Ítalíu þar sem þarlend yfirvöld hafi ákveðið að senda stefnanda til Nígeríu. Máli sínu til stuðnings vísar stefnandi til ákvæða 45. gr., sbr. 46. gr. a í lögum um útlendinga, en þar segir að ekki megi senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem geta leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks staðar. Samsvarandi verndar skuli útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Vísar stefnandi í þessu samhengi einnig til 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Af þessum ákvæðum leiðir að við endursendingu hælisleitanda til Ítalíu hvílir sú skylda að ganga úr skugga um að aðstæður séu með þeim hætti á Ítalíu að áfrýjanda sé þar tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd og að ekki sé þar brotið gegn tilvitnuðum ákvæðum stjórnarskrárinnar og mannréttindasáttmála Evrópu.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. október 2012 kemur fram að aðstæður hælisleitanda á Ítalíu hafi verið kannaðar og bendi ekkert til annars en að ítölsk stjórnvöld séu í stakk búin til að veita stefnanda bæði viðeigandi málsmeðferð og móttöku. Hefur stefnandi ekki hnekkt þessu mati fyrir dómi. Að þessu virtu og með hliðsjón af dómi Hæstaréttar Íslands frá 17. desember 2013 í máli nr. 445/2013 er ekki unnt að fallast á með stefnanda að íslenskum stjórnvöldum sé á grundvelli 45. gr., sbr. 46. gr. a, laga um útlendinga, óheimilt að endursenda stefnanda til Ítalíu.

Í þriðja lagi byggir stefnandi á því að stefndu hafi brotið gegn málshraðareglu þeirri sem fram kemur í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 23. gr. a í lögum um útlendinga. Ákvörðun Útlendingastofnunar var kynnt stefnanda 10. október 2012, rúmlega tveimur mánuðum eftir komu stefnanda til landsins. Endanleg niðurstaða innanríkisráðuneytisins vegna kæru stefnanda lá þó ekki fyrir fyrr en 15. apríl 2014. Þegar litið er til þeirra skyldna sem á stjórnvöldum hvíla við meðferð hælismála, m.a. í ljósi rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og andmælareglu 13. gr. laganna, verður ekki á það fallist að málshraðaregla 9. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin við meðferð máls þessa.

Í fjórða lagi byggir stefnandi á því að stefndu hafi brotið gegn rannsóknarreglunni sem mælt er fyrir um í 10. gr. stjórnsýslulaga og 50. gr. laga um útlendinga. Eins og áður er rakið er meginregla Dyflinnar-samkomulagsins sú að efnismeðferð hælisumsóknar útlendings fari að meginstefnu til aðeins fram í einu aðildarríki. Rannsókn stjórnvalda hér á landi hlýtur því að miða að því að upplýsa hvort ástæða sé að ætla að meðferð eða aðbúnaður hælisleitenda í móttökulandi, í tilviki stefnanda Ítalíu, sé í andstöðu við 3. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu eða aðrar þjóðréttarlegar skuldbindingar sem íslenska ríkið er bundið af. Rannsóknin ætti hins vegar ekki að snúa að aðstæðum í upprunalandi stefnanda, enda væri slík rannsókn hluti af efnismeðferð hælisumsóknarinnar.

Af ákvörðun Útlendingastofnunar frá október 2012 verður ekki annað ráðið en að stofnunin hafi kynnt sér aðstæður hælisleitenda á Ítalíu og málsmeðferð hælisleitenda þar í landi. Innanríkisráðuneytið lagði sömuleiðis mat á þessi atriði í úrskurði sínum frá apríl 2014, þar sem ráðuneytið fjallaði sérstaklega um hvernig stefnanda væri tryggð frekari umfjöllun ítalskra stjórnvalda með því að leggja fram viðbótarhælisumsókn, eftir atvikum á þeim grundvelli að hann ætti á hættu að sæta ofsóknum í upprunaríki sínu vegna kynhneigðar sinnar. Þá ætti hann þess kost að leita réttar síns fyrir ítölskum dómstólum. Samkvæmt þessu og í ljósi þess í hvaða farvegi mál stefnanda var fyrir íslenskum stjórnvöldum verður að telja að mál hans hafi verið nægilega upplýst. Að þessu virtu er ekki unnt að fallast á að stefndu hafi brotið gegn rannsóknarreglum þeim sem fram koma í stjórnsýslulögum og lögum um útlendinga.

Þegar allt framangreint er virt hefur ekki verið í ljós leitt að fyrrgreindar stjórnvaldsákvarðanir hafi verið haldnar þeim annmörkum að leitt geti til ógildingar þeirra.

Rétt þykir að málskostnaður milli aðila falli niður.

Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þ.m.t. málflutningsþóknun lögmanns hans, sem þykir hæfilega ákveðin 800.000 krónur og hefur þá verið tekið tillit til virðisaukaskatts.

Dóm þennan kvað upp Hervör Þorvaldsdóttir, héraðsdómari.

D Ó M S O R Ð:

                Stefndu, innanríkisráðuneytið og Útlendingastofnun, eru sýkn af kröfum stefnanda, Martin Omolu.

                Málskostnaður fellur niður.

                Gjafsóknarkostnaður stefnanda greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns hans, 800.000 krónur.