Mánudaginn 17. febrúar 2003.
Nr. 568/2002.	Atli Gíslason Guðmundur Páll Ólafsson Náttúruverndarsamtök Íslands og Ólafur S. Andrésson (Atli Gíslason hrl.) gegn íslenska ríkinu og (Skarphéðinn Þórisson hrl.) Landsvirkjun (Hreinn Loftsson hrl.)

 

Kærumál. Umhverfismat. Stjórnvaldsúrskurður. Aðild. Samaðild. Lögvarðir hagsmunir. Stjórnarskrá. Frávísun máls frá héraðsdómi að hluta. Gjafsókn.

 

Sóknaraðilar höfðuðu mál á hendur íslenska ríkinu og L, þar sem þeir kröfðust þess aðallega að varnaraðilum yrði með dómi gert að leggja skýrslu L um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar að nýju undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Til vara kröfðust þeir að úrskurður umhverfisráðherra um málið yrði ómerktur. Úrskurður héraðsdóms um frávísun málsins var kærður til Hæstaréttar. Var staðfest niðurstaða héraðsdóms um frávísun aðalkröfu sóknaraðila, en þeir þóttu ekki hafa lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gengi um hana. Í fyrra máli sóknaraðila á hendur íslenska ríkinu um sama sakarefni hafði því verið slegið föstu í dómi Hæstaréttar, með vísan til meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar, að sóknaraðilar hefðu lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um fyrrnefnda varakröfu sína en þeir höfðu allir kært úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Í dómi Hæstaréttar segir að um aðild til varnar í máli sem þessu yrði að fylgja þeirri almennu reglu að ekki verði leyst úr kröfu um gildi stjórnvaldsákvörðunar án þess að þeir eigi hlut að máli, sem hafi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn kröfunnar. Meta yrði eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar hverjir þeirra fjölmörgu, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, hefðu getað átt aðild að því kærumáli ef ekki hefði notið við hinnar sérstöku heimildar í lögum um mat á umhverfisáhrifum um aðild að stjórnsýslumálum samkvæmt lögunum. Var hvorki talið að Þ, eigandi jarðar í Jökulsárhlíð, né sveitarfélögin F og AH, ættu slíka beina, einstaklega og lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins að nauðsynlegt hefði verið að beina varakröfunni að þeim til þess að efnisdómur gæti gengið um kröfuna. Þá hefði ekki verið sýnt fram á að aðrir, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, gætu haft þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn um varakröfuna að nauðsyn bæri til að beina henni að þeim. Var hinn kærði úrskurður felldur úr gildi að því er varðaði varakröfu sóknaraðila og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið að því leyti til efnismeðferðar.

 

Dómur Hæstaréttar.

Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Markús Sigurbjörnsson, Árni Kolbeinsson, Gunnlaugur Claessen, Haraldur Henrysson og Pétur Kr. Hafstein.

Sóknaraðilar skutu málinu til Hæstaréttar með kæru 23. desember 2002, sem barst réttinum ásamt kærumálsgögnum 30. sama mánaðar. Kærður er úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 20. desember 2002, þar sem máli sóknaraðila á hendur varnaraðilum var vísað frá dómi. Kæruheimild er í j. lið 1. mgr. 143. gr. laga nr. 91/1991 um meðferð einkamála. Sóknaraðilar krefjast þess aðallega að hinum kærða úrskurði verði hrundið og lagt fyrir héraðsdóm að taka málið til efnislegrar meðferðar. Til vara krefjast þeir þess að héraðsdómi verði gert að taka varakröfu þeirra til efnismeðferðar. Þá krefjast sóknaraðilar málskostnaðar í héraði og kærumálskostnaðar úr hendi varnaraðila íslenska ríkisins án tillits til gjafsóknar, sem sóknaraðilunum Guðmundi Páli Ólafssyni og Ólafi S. Andréssyni hefur verið veitt á báðum dómstigum.

Varnaraðilar, íslenska ríkið og Landsvirkjun, krefjast þess að hinn kærði úrskurður verði staðfestur og þeim dæmdur kærumálskostnaður.

Fyrir héraðsdómi stefndu sóknaraðilar sveitarfélögunum Fjarðarbyggð og Austur-Héraði til réttargæslu og hafa þau látið málið til sín taka. Fyrir Hæstarétti krefjast þau þess að úrskurður héraðsdóms verði staðfestur og sóknaraðilar dæmdir til að greiða þeim kærumálskostnað.

I.

Eins og nánar greinir í hinum kærða úrskurði er mál þetta risið af fyrirhuguðum framkvæmdum varnaraðila Landsvirkjunar við svonefnda Kárahnjúkavirkjun. Í samræmi við ákvæði laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum tilkynnti varnaraðilinn 20. apríl 2001 Skipulagsstofnun um framkvæmdina og afhenti skýrslu um mat á umhverfisáhrifum hennar. Að undangenginni kynningu Skipulagsstofnunar á matsskýrslunni gerðu sóknaraðilar athugasemdir við hana í bréfum til stofnunarinnar 14. og 15. júní 2001. Með úrskurði 1. ágúst 2001 lagðist Skipulagsstofnun gegn framkvæmdinni „vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa og ófullnægjandi upplýsinga um einstaka þætti framkvæmdarinnar og umhverfisáhrif hennar.“

Frestur til að kæra úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra stóð til 5. september 2001 og komu fram 122 kærur. Í 115 tilvikum var úrskurðurinn kærður til að fá niðurstöðu stofnunarinnar hnekkt. Meðal þeirra, sem kærðu í þessu skyni, var varnaraðilinn Landsvirkjun, svo og áðurnefnd sveitarfélög, sem stefnt er til réttargæslu í málinu. Í sjö tilvikum var úrskurðurinn á hinn bóginn kærður til staðfestingar og voru sóknaraðilar allir meðal þeirra, sem það gerðu. Með úrskurði 20. desember 2001 felldi ráðherra úrskurð Skipulagsstofnunar úr gildi og féllst á framkvæmdina með nánar tilteknum skilyrðum.

Að fenginni þessari niðurstöðu höfðuðu sóknaraðilar mál á hendur íslenska ríkinu 15. febrúar 2002. Þeir kröfðust þess aðallega að úrskurður umhverfisráðherra yrði felldur úr gildi og honum gert að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar, en til vara að úrskurður ráðherra yrði ómerktur. Með úrskurði Héraðsdóms Reykjavíkur 30. apríl 2002 var fallist á aðalkröfu stefnda í málinu um að því yrði vísað frá dómi og var sá úrskurður staðfestur með dómi Hæstaréttar 12. júní 2002 í máli nr. 231/2002. Sóknaraðilar höfðuðu í framhaldi af því mál þetta gegn varnaraðilum 20. september 2002. Fyrir héraðsdómi kröfðust sóknaraðilar þess aðallega að varnaraðilum yrði gert að leggja matsskýrslu Landsvirkjunar 20. apríl 2001 um umhverfisáhrif Kárahnjúkavirkjunar á ný undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt 9. gr., 10. gr. og 11. gr. laga nr. 106/2000. Til vara kröfðust þeir að úrskurður ráðherra yrði ómerktur. Með hinum kærða úrskurði var þessu máli einnig vísað frá dómi.

II.

Með vísan til forsendna hins kærða úrskurðar verður niðurstaða héraðsdóms staðfest um frávísun aðalkröfu sóknaraðila.

Varakrafan, sem sóknaraðilar hafa uppi í máli þessu um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra frá 20. desember 2001, er samhljóða varakröfu þeirra í málinu, sem lauk með fyrrnefndum dómi Hæstaréttar 12. júní 2002. Í þeim dómi var slegið föstu að sóknaraðila skorti ekki lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um varakröfu sína. Málinu var á hinn bóginn vísað frá dómi með því að þeir höfðu ekki gætt þess að beina varakröfu sinni að varnaraðila Landsvirkjun og eftir atvikum öðrum aðilum að fyrrnefndu kærumáli fyrir umhverfisráðherra, sem kynnu að eiga einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn dómstóla um hana. Með hinum kærða úrskurði var varakröfu sóknaraðila nú vísað frá dómi á þeirri forsendu að sóknaraðilum hefði borið að stefna, auk varnaraðila Landsvirkjunar, Þórarni Hrafnkelssyni, eiganda jarðar í Jökulsárhlíð, til varnar í málinu, auk þess sem nauðsynlegt hefði verið að beina jafnframt kröfunni að sveitarfélögunum Fjarðarbyggð og Austur-Héraði.

Eins og rakið var í áðurnefndum dómi Hæstaréttar 12. júní 2002 nýtur sá, sem aðild hefur átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar samkvæmt meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Gildi þá einu hvort sá, sem leita vill úrlausnar dómstóla, hafi átt aðild að málinu fyrir stjórnvaldi í skjóli almennrar reglu stjórnsýsluréttar um að sá einn geti átt slíka aðild, sem eigi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta, eða í skjóli sérreglna eins og þeirra, sem fram koma í 2. málslið 4. mgr. 10. gr. og 4. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Á þessum grunni voru sóknaraðilar taldir í fyrra máli sínu hafa lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um varakröfu sína. Án tillits til þessa verður um aðild til varnar í máli sem þessu á hinn bóginn að fylgja þeirri almennu reglu að ekki verði leyst úr kröfu um gildi stjórnvaldsákvörðunar án þess að þeir eigi hlut að máli, sem hafi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn kröfunnar. Að þessu gættu verður að meta eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar hverjir þeirra fjölmörgu, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra, hefðu getað átt aðild að því kærumáli ef ekki hefði notið við hinnar sérstöku heimildar í 4. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, en að þeim einum bar sóknaraðilum að beina varakröfu sinni í máli þessu.

Í kæru á áðurnefndum úrskurði Skipulagsstofnunar, sem Fjarðarbyggð beindi til umhverfisráðherra, var aðallega vísað til þeirra efnahagslegu áhrifa, sem álver við Reyðarfjörð myndi hafa fyrir sveitarfélagið, en fyrir liggur að varnaraðilinn Landsvirkjun hefur í hyggju að selja raforku frá Kárahnjúkavirkjun til slíkrar verksmiðju. Í kæru Austur-Héraðs til umhverfisráðherra var einnig lögð megináhersla á almenna samfélagslega og efnahagslega hagsmuni af virkjunarframkvæmdum og því að álver yrði reist á framangreindum stað. Varakrafa sóknaraðila lýtur sem fyrr segir að ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar. Þeir hagsmunir, sem sveitarfélögin tvö vísuðu til í kærum sínum til umhverfisráðherra, varða takmarkað þessa virkjun, heldur fyrst og fremst byggingu og starfrækslu álvers á Austfjörðum. Þessir hagsmunir verða ekki taldir til einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna af úrlausn kröfu um gildi úrskurðar umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar. Það stendur því ekki efnisdómi um varakröfu sóknaraðila í vegi að umrædd sveitarfélög eigi ekki aðild að málinu.

Í hinum kærða úrskurði er réttilega greint frá því að fram hafi komið í kæru áðurnefnds Þórarins Hrafnkelssonar á úrskurði Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra að hann legði áherslu á mótmæli sín við niðurstöðu stofnunarinnar vegna áhrifa fyrirhugaðrar virkjunar á lífríki og veiði í Jökulsá á Dal, en hann sé eigandi jarðar í Jökulsárhlíð og hafi unnið að því að byggja upp veiði í ánni og hliðarám hennar. Þótt þessa hafi verið getið í kærunni verður ekki séð að hún hafi sérstaklega verið reist á þessari forsendu, enda voru þar í níu liðum ítarlega reifaðar röksemdir kærandans af öðrum meiði fyrir því að fella ætti úr gildi úrskurð Skipulagsstofnunar. Gefur kæran því ekki tilefni til að ætla að kærandinn hafi umfram aðra slíka einstaklega, beina og lögvarða hagsmuni af úrlausn þessa máls að aðild hans að því sé nauðsynleg til að efnisdómur geti gengið um varakröfu sóknaraðila.

Varnaraðilar hafa ekki sýnt fram á að aðrir, sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 til umhverfisráðherra, geti haft þá lögvarða hagsmuni af úrlausn um varakröfu sóknaraðila að nauðsyn beri til að beina henni að þeim. Samkvæmt þessu verður hinn kærði úrskurður felldur úr gildi að því er varðar varakröfu sóknaraðila og lagt fyrir héraðsdóm að taka hana til efnismeðferðar.

Rétt er að aðilarnir beri hver sinn kostnað af þessum þætti málsins í héraði og fyrir Hæstarétti. Ákvæði héraðsdóms um gjafsóknarkostnað skal vera óraskað, en um gjafsóknarkostnað sóknaraðilanna Guðmundar Páls Ólafssonar og Ólafs S. Andréssonar fyrir Hæstarétti fer samkvæmt því, sem í dómsorði segir.

Dómsorð:

Ákvæði hins kærða úrskurðar er staðfest um frávísun aðalkröfu sóknaraðila, Atla Gíslasonar, Guðmundar Páls Ólafssonar, Náttúruverndarsamtaka Íslands og Ólafs S. Andréssonar, frá héraðsdómi.

Hinn kærði úrskurður er felldur úr gildi að því er varðar varakröfu sóknaraðila og er lagt fyrir héraðsdóm að taka málið að því leyti til efnismeðferðar.

Málskostnaður í héraði og kærumálskostnaður fellur niður.

Ákvæði héraðsdóms um gjafsóknarkostnað skal vera óraskað.

Allur gjafsóknarkostnaður sóknaraðilanna Guðmundar Páls Ólafssonar og Ólafs S. Andréssonar fyrir Hæstarétti greiðist úr ríkissjóði, þar með talin málflutningsþóknun lögmanns þeirra, samtals 150.000 krónur.

 

 

Úrskurður Héraðsdóms Reykjavíkur 20. desember 2002.

   Mál þetta var höfðað 20. september 2002, þingfest 3. október og tekið til úrskurðar um formhlið 3. þessa mánaðar. Málið er rekið sem flýtimeðferðarmál.

   Stefnendur eru Atli Gíslason, kt. 120847-2369, Birkimel 6, Reykjavík, Guðmundur Páll Ólafsson, kt. 020641-3989, Neskinn 1, Stykkishólmi, Náttúruverndarsamtök Íslands, kt. 460697-2049, Þverholti 15, Reykjavík og Ólafur S. Andrésson,  kt. 091051-4519, Þverási 21, Reykjavík.

   Stefndu eru íslenska ríkið og Landsvirkjun en til réttargæslu er stefnt sveitarfélögunum Fjarðabyggð og Austur-Héraði. Fjármálaráðherra og umhverfisráðherra er stefnt til fyrirsvars fyrir íslenska ríkið.

Dómkröfur stefnenda eru þær aðallega að stefndu verði með dómi gert að leggja skýrslu Landsvirkjunar, dagsetta 20. apríl 2001, um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar allt að 750 MW, að nýju undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt 9., 10. og 11. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Til vara að úrskurður umhverfisráðherra, dagsettur 20. desember 2001, verði ómerktur.

Einnig að stefndu verði, hver sem úrslit málsins verða, dæmdir til að greiða stefnendum málskostnað og gagnvart Guðmundi Páli Ólafssyni og Ólafi S. Andréssyni eins og málið væri ekki gjafsóknarmál.

   Á hendur réttargæslustefndu eru engar kröfur gerðar.

   Dómkröfur beggja stefndu eru þær aðallega að málinu verði vísað frá dómi en til vara að þeir verði sýknaðir af öllum dómkröfum stefnenda. Í báðum tilvikum er krafist málskostnaðar.

   Réttargæslustefndu krefjast þess að þeim hvorum um sig verði dæmdur málskostnaður óskipt úr hendi stefnenda. Réttargæslustefndu létu málflutning um formhlið ekki til sín taka.

   Af hálfu stefnenda er því hafnað að málinu verði vísað frá dómi með eða án kröfu. Þá er þess krafist að ákvörðun málskostnaðar bíði efnisdóms ef frávísunarkröfu verður hafnað en ella verði úrskurðað um málskostnað og gjafsóknarkostnað.

Málsatvik og málatilbúnaður stefnenda

Forsaga málsins er sú að með bréfi 14. júlí 2000 barst Skipulagsstofnun tillaga framkvæmdaraðila, stefnda Landsvirkjunar, að matsáætlun um Kárahnjúkavirkjun. Skipulagsstofnun féllst í bréfi 16. ágúst 2000 á tillögu Landsvirkjunar að matsáætlun með fyrirvörum. Landsvirkjun lagði svo fram matsskýrslu til Skipulagsstofnunar 20. apríl 2001 um Kárahnjúkavirkjun allt að 750 MW í tveimur áföngum. Í matsáætlun og matsskýrslu var meðal annars lýst umhverfisáhrifum virkjunarinnar. Skipulagsstofnun auglýsti matsskýrsluna 4. maí 2001 og var öllum gefinn kostur á að gera athugasemdir við hana í samræmi við 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Stefnendur voru meðal þeirra sem gerðu slíkar athugasemdir.

Með úrskurði Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 var lagst gegn Kárahnjúkavirkjun allt að 750 MW vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa og ófullnægjandi upplýsinga um einstaka þætti framkvæmdarinnar og umhverfisáhrif hennar.

Kærufrestur til umhverfisráðuneytisins var ákveðinn til 5. september 2001. Ráðuneytinu bárust 122 kærur vegna úrskurðarins, þar á meðal frá stefnendum, stefnda Landsvirkjun og réttargæslustefndu. Af þeim kröfðust 115 kærendur þess að úrskurður Skipulagsstofnunar yrði felldur úr gildi og fyrirhuguð framkvæmd leyfð en sjö, þar á meðal stefnendur, kröfðust þess að úrskurðurinn yrði staðfestur. Þá gerðu stefnendur, Atli Gíslason, Guðmundur Páll Ólafsson og Náttúruverndarsamtök Íslands kröfu um að umhverfisráðherra, Siv Friðleifsdóttir viki sæti í málinu.

Með bréfi ráðuneytisins 4. október 2001 til stefnenda og fleiri var kröfu um að umhverfisráðherra viki sæti við meðferð málsins hafnað. Í bréfi ráðuneytisins kemur jafnframt fram að ráðuneytið hafi tilkynnt þeim aðilum sem kröfðust þess að úrskurður Skipulagsstofnunar yrði staðfestur án breytinga, að með hliðsjón af því að Landsvirkjun sem framkvæmdaraðili og margir fleiri hefðu kært úrskurð Skipulagsstofnunar og krafist þess að hann yrði felldur úr gildi, hefði ráðuneytið ákveðið að vísa kærum þessum ekki frá heldur taka þær til efnisúrlausnar.

Umhverfisráðherra kvað upp úrskurð í kærumálinu 20. desember 2001 þar sem hinn kærði úrskurður Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001 var felldur úr gildi og fallist á hina fyrirhuguðu framkvæmd með nánar tilteknum skilyrðum.

Stefnendur höfðuðu mál fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur gegn íslenska ríkinu vegna sama ágreinings og er uppi í þessu máli með stefnu þingfestri 19. febrúar 2002. Málinu var vísað frá héraðsdómi með úrskurði 30. apríl 2002. Hæstiréttur staðfesti niðurstöðu héraðsdóms um frávísun málsins frá héraðsdómi með dómi 12. júní 2002, en með með talsvert breyttum forsendum.

Með lögum nr. 38/2002, um virkjun Jökulsár á Brú og Jökulsár á Fljótsdal og stækkun Kröfluvirkjunar, sem Alþingi samþykkti 8. apríl 2002, var stefnda Landsvirkjun veitt heimild til að reisa og reka vatnsaflsvirkjun í Fljótsdal, með allt að 750 MW afli, ásamt aðalorkuveitum, og virkja til þess vatnsföllin Jökulsá á Brú og Jökulsá á Fljótsdal.

Iðnaðarráðherra veitti stefnda Landsvirkjun virkjunarleyfi fyrir allt að 750 MW Kárahnjúkavirkjun 2. september 2002. Meðal skilyrða iðnaðarráðherra fyrir leyfi varðandi byggingu og rekstur virkjunarinnar var að fara bæri að skilyrðum umhverfisráðherra í úrskurði dagsettum 20. desember 2001, um mat á umhverfisáhrifum vegna Kárahnjúkavirkjunar. Framkvæmdir við vegalagningu og undirbúning stíflustæðis eru hafnar.

Iðnaðarráðuneytið tilkynnti 23. maí 2002 að náðst hefði samkomulag við bandaríska álfyrirtækið Alcoa Inc. um viðræður um byggingu álvers sem keypti orku frá Kárahnjúkavirkjun. Fulltrúar stefndu og Alcoa Inc. undirrituðu viljayfirlýsingu 19. júlí 2002 um framhald viðræðna um verkefnið. Fram kom að verkefnið tæki til virkjunar sem byggð yrði á vegum Landsvirkjunar við Kárahnjúka og álvers í Reyðarfirði á vegum Alcoa Inc. með um 295 þúsund tonna árlega framleiðslugetu. Markmið aðila væri að ná fullnaðarsamningum fyrir marslok 2003. Þá kom einnig fram að íslenska ríkið gætti hagsmuna sveitarfélagsins og var þar átt við Fjarðabyggð.

Aðal- og varakröfu sína rökstyðja stefnendur á hliðstæðan hátt. Af hálfu stefnenda er á því byggt að úrskurður umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar Kárahnjúkavirkjunar sé efnislega og formlega rangur og byggður á nýjum gögnum og röngum eða eðlisólíkum forsendum sem ekki hafi komið til umfjöllunar er málið hafi verið til meðferðar hjá Skipulagsstofnun. Stefnendum og almenningi hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um ný gögn og nýjar forsendur og fleira þegar málið hafi verið til meðferðar hjá umhverfisráðherra. Málinu hafi verið markaður nýr og allt annar farvegur á stjórnsýslustigi. Andstætt alþjóðasamningum byggist verulegur hluti aflgetu fyrirhugaðra virkjunarframkvæmda á óendurnýjanlegri auðlind vegna setmyndunar í uppistöðulónum. Virkjunin muni óhjákvæmilega valda umtalsverðum og óafturkræfum umhverfisáhrifum í skilningi laga nr. 106/2000, sem ekki verði fyrirbyggð eða bætt úr með mótvægisaðgerðum. Sumar fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir muni kalla á sjálfstætt umhverfismat. Hafi umhverfisráðherra því, samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, borið að leggjast gegn framkvæmdinni og staðfesta hinn kærða úrskurð en ella vísa matsskýrslu Landsvirkjunar til meðferðar og úrskurðar Skipulagsstofnunar á nýjan leik.

Stefnendur telja að stefndi Landsvirkjun hafi ekki fært fram sönnur fyrir þeirri meginforsendu og niðurstöðu matsskýrslu sinnar að efnahagslegur ávinningur af fyrirhugaðri Kárahnjúkavirkjun réttlæti þau gífurlegu umhverfisspjöll sem af henni leiði. Hugsanleg ný gögn þar að lútandi, framlögð á kærustigi, kalli á nýja meðferð matsskýrslunnar hjá Skipulagsstofnun. Landsvirkjun hafi hvorki rökstutt hinn efnahagslega ávinning né lagt mat á verðmæti þeirra víðerna sem virkjunin muni óhjákvæmilega eyðileggja eða gert lögum samkvæmt grein fyrir öðrum valkostum.

Þá er byggt á því að ein af meginröksemdum Skipulagsstofnunar fyrir því að leggjast gegn Kárahnjúkavirkjun hafi verið skortur á upplýsingum frá Landsvirkjun. Úr því hafi ekki verið bætt nema að mjög litlu leyti. Úrbætur, ný gögn og upplýsingar, séu of seint fram komnar og leiði það til þess að dæma beri umhverfisráðherra skylt að vísa málinu til nýrrar meðferðar hjá Skipulagsstofnun.

Þá eru kröfur stefnenda byggðar á því að umhverfisráðherra, Siv Friðleifsdóttir, hafi verið vanhæf til að úrskurða um kærumálið, hún hafi mismunað stefnendum, þeir hafi ekki notið lögbundins andmæla- og upplýsingaréttar og ráðherra hafi vanrækt að taka á kröfum þeirra og mótmælum með rökstuddum hætti.

Af hálfu stefnenda eru sömu rök færð fyrir aðal- og varakröfu en bent á að röksemdir varðandi vanhæfi, andmæla- og upplýsingarétt og skort á rökstuðningi eða ólögmætum rökstuðningi snúi fremur að varakröfunni.

Sjónarmið aðila varðandi formhlið málsins

Stefndu byggja báðir á því að málatilbúnaður stefnenda uppfylli ekki skilyrði laga um meðferð einkamála nr. 91/1991 og sé því ekki tækur til efnismeðferðar. Telja þeir að þetta eigi bæði við um aðal- og varakröfu stefnenda.

Stefndi íslenska ríkið lítur svo á að aðalkrafa stefnenda sé í ósamræmi við þá niðurstöðu sem Hæstiréttur Íslands hafi komist að varðandi aðalkröfu þeirra í málinu nr. 231/2002. Í því máli hafi verið talið að stefnendur ættu ekki lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gengi um aðalkröfu þeirra. Þessi sjónarmið Hæstaréttar eigi við um aðalkröfu stefnenda nú, þótt hún sé orðuð með öðrum hætti.

Stefndu telja báðir að skilyrði 2. mgr. 25. gr. einkamálalaga til að hafa uppi viðurkenningarkröfu séu ekki fyrir hendi, þegar af þeirri ástæðu að stefnendur eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta, sem samkvæmt lagagreininni sé skilyrði til að hafa uppi slíka kröfu. Í dómkröfum stefnenda sé hvergi að finna kröfur sem varði þá sjálfa og ekki verði fullyrt að stefnendur eigi einstaklegra og verulegra hagsmuna að gæta við úrlausn málsins. Grundvallarreglur réttarfars um nauðsyn lögvarinna hagsmuna byggist á því að ekki verði lagt á dómstóla að leysa úr málefni sem ekki skipti lagalega máli fyrir málsaðila að fá niðurstöðu um. Þessi regla tengist öðrum reglum réttarfars svo sem reglu 1. mgr. 24. gr. einkamálalaga um sakarefni og fyrirmælum 1. mgr. 25. gr. laganna sem girði fyrir að dómstólar verði krafðir svara um álitaefni um tilvist eða skýringu réttarreglna án tengsla við ákveðna kröfu. Engu máli skipti þótt 10. gr. laga nr. 106/2000 heimili stefnendum rétt til athugasemda við matsskýrslur vegna fyrirhugaðra matsskyldra framkvæmda. Réttur samkvæmt 10. og 12. gr. laga nr. 106/2000 veiti ekki sjálfkrafa rétt til málshöfðunar fyrir almennum dómstólum. Í einkamálalögum gildi aðrar og þrengri heimildir til málshöfðunar og þar skipti lögvarðir hagsmunir meginmáli. Hafa verði í huga að kæruréttur samkvæmt 12. gr. laga nr. 106/2000 sé samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga einungis bundinn við það að fá stjórnvaldsákvörðun breytt hjá æðra stjórnvaldi nema annað leiði af lögum eða venju. Slíka sérstaka lagaheimild skorti til að bera aðalkröfuna undir dómstóla.

Stefndu telja að lagaskilyrði skorti fyrir því að dómstóll geti fallist á aðalkröfu stefnenda og ákveðið að stefndu verði gert að leggja umrædda matsskýrslu að nýju undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar. Fyrir hendi sé gild ákvörðun stjórnvalds er byggi á svonefndu frjálsu mati. Það sé ekki á valdi dómstóla að taka sjálfstæða ákvörðun um einstaka þætti stjórnsýslumáls án þess að taka fyrst til úrlausnar gildi lögboðinnar stjórnvaldsákvörðunar um sama efni, í þessu tilviki ákvörðun umhverfisráðherra um mat á umhverfisáhrifum. Stefndu telja að aðalkrafa stefnenda feli í sér rökleysu þar sem dómstólar hafi ekki valdheimildir til þess að dæma um að æðra stjórnvald vísi máli aftur til lægra stjórnvalds. Með vísan til niðurlags 1. mgr. 24. gr. einkamálalaga beri því að vísa aðalkröfunni frá dómi.

Þá telur stefndi Landsvirkjun kröfugerð stefnenda með þeim hætti að vísa beri aðalkröfu frá dómi vegna vanreifunar, með vísan til 1. mgr. 80. gr. einkamálalaga, sérstaklega d­- og f-liðar.

Stefndu telja einnig báðir að vísa beri frá dómi varakröfu stefnenda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra.

Af hálfu stefndu er vísað til þess að í fyrrgreindum dómi Hæstaréttar frá 12. júní 2002 segi að úr varakröfu stefnenda um ómerkingu úrskurðar umhverfisráðherra frá 20. desember 2001 verði ekki leyst fyrir dómstólum, án þess að þar eigi aðild Landsvirkjun og aðrir þeir, sem kunni að hafa átt slíka hagsmuni meðal þeirra 117 annarra, sem kært hafi úrskurð Skipulagsstofnunar til ráðherra. Með því að sóknaraðilar hafi ekki gætt þess að beina varakröfu sinni að þeim aðila, einum eða fleiri, sem hér um ræðir, sé slíkur galli á málsókn þeirra að einnig verði að vísa þessari kröfu frá héraðsdómi.

Stefndu benda á að varakrafa stefnenda nú sé sú sama og í fyrra málinu og sjónarmið stefnenda að öðru leyti þau sömu. Landsvirkjun sé nú stefnt ásamt íslenska ríkinu til að þola dóm og tveimur sveitarfélögum til réttargæslu. Aðilar að kærumáli fyrir umhverfisráðherra hafi upprunalega verið 122 talsins. Af þeim hafi sjö krafist staðfestingar úrskurðar Skipulagsstofnunar en 115 hafi haft uppi gagnstæða kröfu. Af þessum aðilum hafi stefnendur nú einungis stefnt tveimur til að þola dóm í málinu og öðrum tveimur til réttargæslu. Stefndi telur augljóst að fleiri aðilar að kærumálinu eigi lögvarða hagsmuni af því að láta dómsmál þetta til sín taka. Málshöfðunin brjóti því í bága við meginreglu 18. gr. einkamálalaga.

Stefndu halda því fram að samkvæmt dómi Hæstaréttar frá 12. júní 2002 hafi stefnendur ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins umfram aðra þá sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Þeir hagsmunir sem stefnendur byggi málshöfðunina á séu jafn almennir og hagsmunir annarra aðila stjórnsýslumálsins.

Með sömu rökum og Hæstiréttur hafi fært fram, fyrir því að stefnendur gætu borið kröfu um ómerkingu á úrskurði umhverfisráðherra undir dómstóla, megi líta svo á að allir þeir sem að stjórnsýslumálinu hafi komið eigi lögvarða hagsmuni af úrlausn þess og að stefnendum hafi borið að gefa þeim kost á að taka til varna. Að mati stefndu beri stefnendum að sýna fram á hverjir af ofangreindum aðilum eigi ekki einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins. Það hafi stefnendur enn ekki gert og beri því að vísa varakröfu þeirra frá dómi. Sömu málsástæður eigi við um aðalkröfu stefnenda.

Stefndi Landsvirkjun byggir á því að þar sem hann hafi ekki verið aðili að fyrra málinu sem stefnendur höfðuðu sé hann ekki bundinn af forsendum Hæstaréttar um varakröfu í því máli og geti því komið að nýjum sjónarmiðum um frávísun varakröfu í þessu máli. Stefndi byggir því kröfu sína um frávísun varakröfu stefnenda ennfremur á því að stefnendur hafi ekki lögvarða hagsmuni af því að fá leyst úr sakarefninu.

Stefndi Landsvirkjun telur að ekki verði önnur ályktun dregin af framangreindum dómi Hæstaréttar en að sú almenna regla gildi að sá sem aðild hafi átt að máli fyrir stjórnvaldi hafi rétt til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð þess og úrlausn. Sá áskilnaður verði eftir sem áður að vera fyrir hendi að sakarefni málsins sé með þeim hætti að úrlausn þess hafi raunhæft gildi fyrir réttarstöðu málsaðila. Það sé grunnregla í réttarfari að dómstólar leysa ekki úr sakarefni nema að það skipti að lögum máli fyrir stöðu stefnenda að fá dóm um það. Í þessu máli hafi þeirri spurningu ekki verið svarað hvort það skipti máli að lögum fyrir stöðu stefnenda að dómur gangi um varakröfu þeirra. Stefndi telur svo ekki vera.

Stefndi telur að mikill munur sé á hagsmunum stefnenda og stefnda Landsvirkjunar. Um áratuga skeið hafi verið unnið að áætlunum um stórvirkjanir í jökulám norðan Vatnajökuls og séu þær liður í stefnu stjórnvalda, að stuðla að frekari uppbyggingu orkufreks iðnaðar hér á landi með það að leiðarljósi að nýta orkulindir landsins til eflingar og aukinnar fjölbreytni atvinnulífsins og til að bæta efnahag. Megintilgangur mats á umhverfisáhrifum sé að afla upplýsinga um helstu umhverfisáhrif stórra framkvæmda, kynna þær og gefa almenningi kost á að koma á framfæri athugasemdum áður en ákvörðun er tekin um hvort ráðist skuli í framkvæmd.

Með lögum nr. 38/2002 hafi stefnda Landsvirkjun verið veitt heimild til að reisa og reka vatnsaflsvirkjun í Fljótsdal með allt að 750 MW afli ásamt aðalorkuveitum og virkja til þess vatnsföllin Jökulsá á Brú og Jökulsá í Fljótsdal. Þá hafi iðnaðarráðherra veitt stefnda, Landsvirkjun, virkjunarleyfi fyrir allt að 750 MW Kárahnjúkavirkjun 2. september 2002. Fyrstu framkvæmdir við virkjunina hafi hafist haustið 2002 með lagningu Kárahnjúkavegar og undirbúningsframkvæmdum við stíflustæðið, á grundvelli tilskilinna leyfa.

Staða stefnenda ráðist hins vegar eingöngu af almennum sjónarmiðum en ekki einstaklegum, beinum eða lögvörðum hagsmunum. Stefndi telur að stefnendur hafi ekki verið raunverulegir aðilar að stjórnsýslumálinu heldur hafi réttur þeirra einungis verið sá að koma að athugasemdum eða umsögn um fyrirhugaðar framkvæmdir. Aðild þeirra að málinu hafi eingöngu byggst á góðvild stjórnvalda.

Stefnda virðist málshöfðunin hafa þann megintilgang að vinna gegn ákvörðunum um veitingu leyfa fyrir framkvæmdinni, sem teknar hafi verið verið með lögmætum og lýðræðislegum hætti. Að nota dómstóla sem lið í áróðursstríði sé augljós misnotkun á dómstólum. Þótt stefnendur kunni að hafa ákveðna skoðun á niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar veiti það þeim ekki sjálfkrafa heimild til að bera málsmeðferð undir dómstóla án þess að sýna fram á að þeir eigi beinna og einstaklegra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins.

Verði fallist á kröfu stefnenda um ómerkingu liggi eftir sem áður fyrir umhverfisráðherra að kveða upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar, meðal annars á grundvelli kæru stefnda. Ómerking ákvörðunar umhverfisráðherra haggi í engu lögum nr. 38/2002 né útgefnum leyfum vegna framkvæmdarinnar. Stefndi telur að skilyrði umhverfisráðherra hafi öðlast sjálfstæða tilveru sem hluti af virkjunarleyfinu og haldi gildi sínu þótt úrskurður umhverfisráðherra verði felldur úr gildi. Jafnvel þótt umhverfisráðherra legðist gegn framkvæmdinni í slíku endurupptökumáli þá bindi slíkur úrskurður ekki leyfisveitendur. Þó sé ekki hægt að útiloka að stefndi verði fyrir tjóni verði fallist á ómerkingarkröfu stefnenda. Raunverulegir hagsmunir stefnenda af úrlausn varakröfunnar fyrir dómstólum séu því ekki fyrir hendi. Því beri einnig að vísa henni frá dómi.

Af hálfu stefnenda er á því byggt að Hæstiréttur hafi komist að þeirri niðurstöðu 12. júní 2002 að stefnendur gætu ekki verið aðilar að efniskröfu þeirri sem verið hafi aðalkrafa í því máli sem vísað var frá héraðsdómi. Stefnendur telja að um allt aðra kröfu sé að ræða en í fyrra málinu. Aðalkrafan snúi aðeins að formhlið málsins fyrir stjórnvöldum og stefnendur eigi því lögvarinna hagsmuna að gæta að hafa uppi slíka kröfu í samræmi við niðurstöðu Hæstaréttar um varakröfu í fyrra málinu.

Í samræmi við þær kröfur sem lesa megi út úr dómi Hæstaréttar til aðildar að dómsmáli varnarmegin, um slíkar dómkröfur sem stefnendur hafi uppi, hafi þeir ákveðið að stefna íslenska ríkinu sem úrskurðaraðila og sem beinum aðila að viljayfirlýsingu við Alcoa Inc. um að reisa virkjunina. Samkvæmt viljayfirlýsingunni gæti íslenska ríkið einnig hagsmuna Fjarðabyggðar við samningagerðina við Alcoa Inc.

Stefnendur telja að málsmeðferð umhverfisráðherra hafi verið röng. Um hafi verið að ræða nýja og ólögmæta efnislega umfjöllun á kærustigi. Málsmeðferðin hafi í raun byrjað upp á nýtt með auglýsingu umhverfisráðherra á grundvelli 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum en ljóst sé að greinin snúi að Skipulagsstofnun. Vísað hafi verið til nýrra gagna frá Landsvirkjun og Fjarðabyggð og nýrra málsástæðna Landsvirkjunar sem stefnendum hafi ekki gefist kostur á að tjá sig um. Grundvelli málsins hafi verið raskað svo verulega og höfð á því ólögmæt endaskipti við meðferð þess hjá umhverfisráðherra að vísa hefði átt því aftur til Skipulagsstofnunar. Þá sé hluti af þeim skilyrðum sem umhverfisráðherra hafi sett í úrskurði sínum verið þess eðlis að þau séu matsskyld hjá Skipulagsstofnun. Bent er á að Landsvirkjun, Fjarðabyggð og aðrir sem kært hafi úrskurð Skipulagsstofnunar til þess að honum yrði breytt hafi byggt á því að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið ábótavant í verulegum atriðum. Aðalkrafan sé sett fram til þess að skýr niðurstaða komi fram hjá umhverfisráðherra eða á lægra stjórnsýslustigi.

Fjölmörg dæmi séu um það í stjórnsýslu að málsmeðferð á lægra stjórnsýslustigi sé ómerkt og máli vísað heim til nýrrar málsmeðferðar lægra setts stjórnvalds. Þannig hafi umhverfisráðherra í þremur tilvikum ómerkt málsmeðferð Skipulagsstofnunar í heild sinni. Því geti dómstóll mælt fyrir um að stefndu verði gert að leggja málið að nýju fyrir Skipulagsstofnun eins og stefnendur krefjist.

Stefnendur telja ljóst af dómi Hæstaréttar að aðild þeirra byggist á því að þeir hafi verið aðilar að stjórnsýslumálinu og eigi því á grundvelli 60. gr. stjórnarskrárinnar lögvarða hagsmuni af því að bera gildi stjórnvaldsákvörðunar umhverfisráðherra undir dómstóla. Hæstiréttur hafi sett önnur skilyrði fyrir því hverjum bæri að gefa kost á að taka til varna og takmarkað það við þá aðila, við meðferð málsins fyrir umhverfisráðherra, sem geti talist hafa átt einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Stefnendur hafi ekki verið taldir hafa slíka hagsmuni. Stefnendur hafi farið yfir kærur allra þeirra sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra og komist að þeirri niðurstöðu að enginn þessara aðila gætu talist hafa slíkra hagsmuna að gæta af úrlausn málsins að nauðsynlegt væri að stefna þeim í máli þessu. Ekki væri hætta á neinum réttarspjöllum fyrir þessa aðila þar sem niðurstaða stefnendum í hag gæti ekki orðið til annars en að málinu yrði vísað aftur til meðferðar Skipulagsstofnunar eða að úrskurður umhverfisráðherra yrði ómerktur. Þar með gæfist þessum aðilum kost á að koma sínum sjónarmiðum að við nýja meðferð kærumálsins.

Stefnendur telja að lagaákvæði sem takmarki mannréttindi verði að vera ótvíræð. Þetta eigi við um aðgengi manna að dómstólum. Í 60. gr. stjórnarskrárinnar felist ótvíræð heilmild aðila að stjórnsýslumáli til að bera gildi stjórnvaldsákvörðunar undir dómstóla. Stefnendur telja að í kröfu um að þeir stefni öllum 117 aðilum stjórnsýslumálsins fyrir dóm felist hindrun á aðgengi þeirra að dómstólum. Þar sem engin ótvíræð lagaheimild geri það að skilyrði að öllum þessum aðilum sé stefnt verði málinu ekki vísað frá dómi enda hafi enginn þessara aðila einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta. Lagaákvæði sem takmarki aðgengi að dómstólum verði því að túlka þröngt.

Stefnendur kveða lög um umhverfismat byggjast á því að einstaklingar komi fram sem varðmenn umhverfis- og náttúruverndar. Mat Skipulagsstofnunar á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar hafi verið rétt. Kárahnjúkavirkjun stefni í hættu stærsta ósnortna hálendisvíðerni í Evrópu, landsvæði sem sé vaxið gróðri frá fjöru til róta Vatnajökuls.  Ekki sé um sjálfbæra orkuvinnslu að ræða þar sem Jökla sé aurmesta jökulá landsins og virkjunarlón muni fyllast á 100-200 árum. Gríðarleg foksvæði muni myndast vegna mismunandi vatnsborðsstöðu í lónum. Náttúran verði að njóta vafans. Málskot einstaklinga til æðra stjórnvalds sé einskis virði ef ekki sé hægt að láta reyna á gildi stjórnvaldsákvarðana fyrir dómstólum

Stefnendur byggja ennfremur á því að héraðsdómur í fyrra málinu hafi hafnað því að setning laga nr. 38/2002 ætti að leiða til frávísunar málsins og ekki hafi verið gerð athugasemd við þá niðurstöðu í Hæstarétti. Iðnaðarráðherra hafi nú gefið út virkjunarleyfi en í því sé áskilnaður um að farið verði að skilyrðum í úrskurði umhverfisráðherra um mat á umhverfisárhrifum. Verði úrskurður umhverfisráðherra ómerktur bresti forsendur virkjunarleyfisins. Hvorki Alcoa né aðrir muni ganga til samstarfs ef lögmætt umhverfismat liggur ekki fyrir. Þá vísa stefnendur í þessu sambandi til 17. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og umfjöllunar í fyrra héraðsdómi um það ákvæði. Stefnendur eigi því enn lögvarinna hagsmuna að gæta.

Af hálfu stefnenda sé því hafnað að málið sé vanreifað. Þvert á móti sé málatilbúnaður þeirra mjög ítarlegur og í fullu samræmi við 80. gr. einkamálalaga og grundvallarreglur réttarfars.

Niðurstaða

Af hálfu beggja stefndu er gerð krafa um frávísun bæði aðalkröfu og varakröfu stefnenda.

Um aðalkröfu

Af hálfu Landsvirkjunar er teflt fram þeirri röksemd að vísa beri aðalkröfu stefnenda frá dómi vegna vanreifunar, sérstaklega með vísun til d- og f-liða 1. mgr. 80. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991.

Í stefnu er rakið á skilmerkilegan hátt sögulegur aðdragandi að málinu, málsástæður stefnenda og vísað til fjölmargra lagaákvæða og annarra réttarreglna til stuðnings málatilbúnaðinum. Verður ekki fallist á með stefnda Landsvirkjun að málið sé vanreifað af hálfu stefnenda eða að málatilbúnaðurinn brjóti að öðru leyti svo í bága við ákvæði 1. mgr. 80. gr. einkamálalaga að varðað geti frávísun þess frá dómi.

 Sem fyrr segir lýtur aðalkrafa stefnenda að því að stefndu verði með dómi gert að leggja skýrslu Landsvirkjunar, dagsetta 20. apríl 2001, um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar, allt að 750 MW, að nýju undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar samkvæmt 9., 10. og 11. gr. laga nr. 106/2000.

Í máli sem stefnendur höfðuðu á hendur íslenska ríkinu 15. febrúar 2002 og endanlega var vísað frá héraðsdómi með dómi Hæstaréttar 12. júní 2002 var aðalkrafa stefnenda á þá leið, að úrskurður umhverfisráðherra 20. desember 2001, þar sem felldur var úr gildi úrskurður Skipulagsstofnunar frá 1. ágúst 2001, um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar allt að 750 MW og fallist á hina fyrirhuguðu Kárahnjúkavirkjun, yrði felldur úr gildi og umhverfisráðherra gert að staðfesta úrskurð Skipulagsstofnunar.

Í forsendum dómsins um þessa kröfu segir að í lögum nr. 106/2000 væru engin sérákvæði um aðild að dómsmáli, sem höfðað væri um ákvörðun stjórnvalds á grundvelli laganna. Færi því um aðild að slíku dómsmáli eftir almennum reglum, þar á meðal þeirri grunnreglu að baki ákvæðum laga nr. 91/1991 að dómstólar leyfi ekki að leyst sé úr sakarefni nema sýnt sé að það skipti að lögum máli fyrir stöðu stefnanda að fá dóm um það. Vísað var til þeirra atriða sem stefnendur hefðu haldið fram til stuðnings því að þeir hefðu hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um aðalkröfu sína. Taldi Hæstiréttur að ekkert þeirra atriða væri þess eðlis að sóknaraðilar gætu talist hafa slíka lögvarða hagsmuni, sem hér um ræðir, af því að efnisdómur gengi um þessa kröfu þeirra. Þegar af þeirri ástæðu var kröfunni vísað frá dómi.

Í umfjöllun um varakröfu stefnenda segir hins vegar í dómi Hæstaréttar að í skjóli meginreglu fyrri málsliðar 60. gr. stjórnarskrárinnar njóti sá, sem aðild hafi átt að máli fyrir stjórnvaldi, almennt réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið eftir lögum við meðferð þess og úrlausn.

Ljóst þykir að aðalkrafa stefnenda grundvallast á því að umhverfisráðherra hafi ekki farið að lögum við meðferð og úrlausn endurskoðunar á úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar. Þessi krafa stefnenda lýtur hins vegar ekki að því að úrskurðurinn verði ómerktur eða felldur úr gildi af þessum sökum heldur er gerð sú krafa að stefndu verði með dómi gert að leggja skýrslu Landsvirkjunar dagsetta 20. apríl 2001 um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar allt að 750 MW að nýju undir athugun og úrskurð Skipulagsstofnunar.

Málsástæður stefnenda til stuðnings aðalkröfunni eru jafnframt rök fyrir ómerkingu á úrskurði umhverfisráðherra. Dómur í samræmi við aðalkröfuna fæli í sér ómerkingu á úrskurði umhverfisráðherra en jafnframt að ráðherra væru gefin bindandi fyrirmæli um að vísa málinu aftur til meðferðar Skipulagsstofnunar. Samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar tempra dómstólar völd framkvæmdarvaldsins með því skera úr öllum ágreiningi um embættistakmörk yfirvalda. Þetta gera dómstólar með því að skera úr um lögmæti málsmeðferðar eða úrlausna stjórnvalda með viðurkenningardómum eða með því að ómerkja eða fella úr gildi stjórnvaldsákvarðanir. Dómstólar gefa stjórnvöldum ekki að öðru leyti fyrirmæli um meðferð stjórnsýslumála. Í forsendum dóma geta þó falist leiðbeiningar um áframhaldandi málsmeðferð.

Með vísan til framangreindra forsendna fyrrnefnds Hæstaréttardóms frá 12. júní 2002 gengur aðalkrafa stefnenda lengra en svo að með henni sé verið að bera undir dómstóla hvort farið hafi verið að lögum við meðferð og úrlausn stjórnsýslumáls. Þykja stefnendur því ekki hafa lögvarða hagsmuni af því að efnisdómur gangi um aðalkröfu þeirra. Þegar af þeirri ástæðu ber að vísa aðalkröfu stefnenda frá dómi.

Um varakröfu

Af hálfu stefnda Landsvirkjunar er því meðal annars haldið fram að stefnendum hafi verið veitt aðild að stjórnsýslumálinu vegna góðvildar þar sem ákvæði laga nr. 106/2000 miði aðeins að því að almenningur geti komið að umsögnum og athugasemdum um fyrirhugaðar framkvæmdir. Kæra þeirra til staðfestingar á úrskurði Skipulagsstofnunar geti hins vegar ekki veitt þeim lögvarða heimild til að bera úrskurð umhverfisráðherra undir dómstóla.

Varakrafa stefnanda er samhljóða varakröfu í máli því sem þeir höfðuðu 15. febrúar 2002. Niðurstaða Hæstaréttar í dómi 12. júní 2002 var sú að ekki yrði litið svo á að stefnendur skorti lögvarða hagsmuni af því að fá úrlausn dómstóla um varakröfu sína. Sem fyrr segir var sú niðurstaða einvörðungu byggð á því að í skjóli meginreglu 60. gr. stjórnarskrárinnar nyti sá sem aðild hefði átt að máli fyrir stjórnvaldi réttar til að bera undir dómstóla hvort farið hefði verið að lögum við meðferð þess og úrlausn, án tillits til þess hvort aðild þess sem í hlut ætti helgaðist af fyrrnefndum almennum reglum stjórnsýsluréttar eða sérreglum eins og í lögum nr. 106/2000.

Í dómi Hæstaréttar var því slegið föstu að stefnendur hefðu verið aðilar umrædds stjórnsýslumáls. Með vísan til framangreindra forsendna dómsins þykir það ekki skipta máli hvernig aðild stefnenda að stjórnsýslumálinu var til komin. Telja verður að með þessum dómi Hæstaréttar hafi verið skorið úr um framangreinda málsástæðu stefnanda Landsvirkjunar og verður málinu ekki vísað frá dómi á grundvelli framangreindrar másástæðu stefnda Landsvirkjunar.

Þá er því haldið fram af hálfu stefnda Landsvirkjunar að lögvarðir hagsmunir stefnenda séu ekki lengur til staðar þar sem úrlausn um kröfur þeirra skipti þá ekki lengur máli að lögum að útgefnu virkjunarleyfi 2. september 2002.

Aðstæður eru að þessu leyti nokkuð breyttar frá því að dómur Hæstaréttar gekk 12. júní 2002. Samkvæmt lögum nr. 106/2000 er framkvæmd eins og sú sem um er deilt í málinu háð mati á umhverfisáhrifum. Óumdeilt er að iðnaðarráðherra er ekki bundinn af niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum við veitingu virkjunarleyfis samkvæmt 7. gr. laga nr. 42/1983 um Landsvirkjun. Í 17. gr. laga nr. 106/2000 segir þó að leyfisveitandi hafi eftirlit með því að framkvæmd sé í samræmi við leyfi og úrskurð um mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum og fari um eftirlitið samkvæmt hlutaðeigandi lögum.

Í virkjunarleyfi iðnaðarráðherra til Landsvirkjunar frá 2. september 2002 er vitnað til þess að í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar hafi umhverfisráðherra fallist á framkvæmdina með 20 skilyrðum. Einnig er vitnað til þess að í lögum nr. 38/2002 og uppdráttum af fyrirhuguðum mannvirkjum hafi verið gætt skilyrða um að fallið yrði frá framkvæmdum við nokkrar veitur sem Landsvirkjun hafði upphaflega áform um. Þá er getið skilyrða í úrskurði umhverfisráðherra um aðgerðir Landsvirkjunar til að draga úr umhverfiáhrifum og vöktun á umhverfisáhrifum við framkvæmd og rekstur virkjunarinnar. Loks er greint frá áætlunum Landsvirkjunar um þær rannsóknir og mótvægisaðgerðir sem óskað var eftir í úrskurðinum. Virkjunarleyfið var síðan veitt með því skilyrði varðandi byggingu og rekstur virkjunarinnar að fara bæri að skilyrðum umhverfisráðherra í úrskurði dagsettum 20. desember 2001, um mat á umhverfisáhrifum vegna Kárahnjúkavirkjunar.

Enda þótt virkjunarleyfi hafi verið gefið út fyrir Kárahnjúkavirkjun og undirbúningsframkvæmdir hafnar og þótt í virkjunarleyfi sé vísað til skilyrða í þessum tiltekna úrskurði umhverfisráðherra verður að líta svo á að endurskoðun á lögmæti málsmeðferðar og úrlausnar umhverfisráðherra við kærumeðferð á úrskurði Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar geti ekki verið með öllu þýðingarlaus fyrir framgang virkjunaráforma stefnda Landsvirkjunar.

Með hliðsjón af framansögðu verður ekki fallist á með stefnda Landsvirkjun að slík breyting hafi orðið á kringumstæðum frá því að dómur Hæstaréttar gekk 12. júní 2002 að stefnendur hafi ekki lengur þá lögvörðu hagsmuni af úrlausn um varakröfuna sem þeim voru játaðir með dóminum.

Óumdeilt er að auk stefnenda og stefnda Landsvirkjunar voru 117 aðrir aðilar að umræddu kærumáli fyrir umhverfisráðherra. Þessum aðilum hefur ekki verið stefnt fyrir dóm í máli þessu.

Í fyrra máli stefnanda vegna úrskurðar umhverfisráðherra var hvorki Landsvirkjun né umræddum 117 aðilum stefnt. Í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar segir að eins og málið liggi fyrir réttinum verði ekki séð hversu margir af þessum aðilum við meðferð málsins fyrir umhverfisráðherra geti talist hafa átt einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess. Ótvírætt var hins vegar talið að Landsvirkjun hefði sem framkvæmdaraðili í skilningi laga nr. 106/2000 haft slíka hagsmuni. Þar sem sóknaraðilar gættu þess ekki að beina varakröfu sinni að þeim aðila, einum eða fleiri, sem hér um ræðir, taldi Hæstiréttur að slíkur galli væri á málssókn þeirra að einnig yrði að vísa varakröfunni frá héraðsdómi.

Stefnendur halda því fram í máli þessu að aðrir aðilar stjórnsýslumálsins hafi ekki slíkra hagsmuna að gæta. Stefndu halda því hins vegar fram að stefnendur hafi ekki sýnt fram á þetta og telja hagsmuni þessara aðila að úrlausn málsins fyrir dómstólum sambærilega og stefnenda.

Lögð hafa verið fram sýnishorn af kærum umræddra 117 aðila stjórnsýslumálsins og hefur verið fullyrt af hálfu stefnenda að þau endurspegli allar kærurnar. Þeirri fullyrðingu hefur ekki verið mótmælt af hálfu stefndu.

Í kæru réttargæslustefnda, sveitarfélagsins Fjarðabyggðar, sem Reyðarfjörður tilheyrir, kemur fram að bygging álvers á Reyðarfirði yrði gífurleg lyftistöng fyrir sveitarfélagið og íbúa þess, bæði að því er varðar atvinnu- og efnahagslíf. Forsenda þess að umrætt álver rísi sé að næg orka fáist til álframleiðslunnar. Fram kom að miklir og einstaklegir hagsmunir kæranda væru því bundnir við byggingu Kárahnjúkavirkjunar. Sem slíkur nyti kærandi beinnar aðildar að stjórnsýslumálinu umfram almenna heimild í 4. mgr. 12. gr. laga nr. 196/2000 um mat á umhverfisáhrifum.

Í viljayfirlýsingu iðnaðarráðherra fyrir hönd ríkisstjórnar Íslands, Landsvirkjunar og Alcoa Inc. frá 19. júlí 2002 segir að ríkisstjórnin gæti jafnframt hagsmuna sveitarfélagsins í fyrirhuguðum viðræðum um möguleikann á því að Alcoa Inc. fjárfesti í Álveri hér á landi. Átt er við sveitarfélagið Fjarðabyggð. Þessi yfirlýsing verður ekki skilin svo að með henni hafi sveitarfélagið falið íslenska ríkinu að vera í fyrirsvari fyrir sig í dómsmáli sem þessu.

Í kæru réttargæslustefnda Austur-Héraðs, en umhverfisáhrifa virkjunarinnar kemur til með að gæta í sveitarfélaginu, er megináhersla lögð á almenna samfélagslega og efnahagslega hagsmuni af virkjunarframkvæmdum og byggðaáhrif fyrir Austurland en ekki sérstaklega vísað til sértækari hagsmuna.

Í greinargerð framangreindra sveitarfélaga er ekki sérstaklega vikið að nauðsyn á aðild þeirra að málinu en tekið undir frávísunarrök stefndu með almennum hætti. Verður að túlka þessa tilvísun þannig að réttargæslustefndu telji að stefnendum hafi borið að stefna þeim til varnar í málinu.

Í kæru Þórarins Hrafnkelssonar til umhverfisráðherra kemur fram að hann leggi sérstaka áherslu á mótmæli sín við skoðun Skipulagsstofnunar vegna áhrifa framkvæmdanna á lífríki og veiði í Jökulsá á Dal (annað heiti á Jökulsá á Brú) en kærandi sé eigandi jarðar í Jökulsárhlíð og hafi unnið að því í mörg ár að byggja upp veiði í ánni og þó einkum hliðarám. Hann reifar í kærunni sjónarmið sín um að virkjunarframkvæmdir muni hafa verulega jákvæð áhrif á lífríki í Jökulsá á Dal og jafnvel sé möguleiki á að auka verðmæti hinna fjölmörgu jarða sem við hana liggi um marga tugi eða hundruð prósenta. Það mat byggi hann á því að líkur séu á því að verðmæti veiðihlunninda muni aukast verulega.

Hvað varðar þær röksemdir stefnenda að ekki megi takmarka aðgengi að dómstólum nema með ótvíræðri heimild í lögum er þess að gæta að réttarfarslög hafa að geyma nokkrar grundvallarreglur um heimildir manna til að bera sakarefni undir dómstóla. Úrlausn þess hvort stefnendur hafi uppfyllt það réttarfarslega skilyrði að stefna öllum þeim aðilum stjórnsýslumáls til varnar í máli til ógildingar á stjórnvaldsákvörðun, sem nauðsynlegt er, ræðst af túlkun á þessum reglum og af 60. gr. stjórnarskrárinnar.

Með vísan til forsendna dóms Hæstaréttar frá 12. júní 2002 þykir ekki verða leyst úr varakröfu stefnenda fyrir dómstólum án þess að þar eigi aðild þeir sem eiga einstaklegra beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins meðal framangreindra 117 aðila sem kærðu úrskurð Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Kærur framangreindra tveggja sveitarfélaga og eins landeiganda að Jökulsá á Brú gefa tilefni til að ætla að þessir aðilar að stjórnsýslumálinu eigi einstaklegra, beinna og lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þessa máls. Í því sambandi er rétt að taka fram að réttargæsluaðild umræddra tveggja sveitarfélaga þykir ekki nægja til þess að skilyrði 18. gr. einkamálalaga sé að þessu leyti fullnægt. Ekki verður hins vegar talið að aðrir umræddra 117 aðila hafi slíkra hagsmuna að gæta. Með því að stefnendur gættu þess ekki stefna umræddum þremur aðilum til fullrar aðildar í málinu er enn slíkur galli á málsókn stefnenda að vísa ber varakröfunni frá dómi.

Samkvæmt framansögðu er óhjákvæmilegt að vísa kröfum stefnenda í heild frá dómi. Eftir atvikum þykir rétt að fella málskostnað niður.

Dómsmálaráðherra veitti stefnendunum Guðmundi Páli Ólafssyni og Ólafi S. Andréssyni gjafsókn 26. nóvember 2002 til að reka málið fyrir héraðsdómi. Samkvæmt því greiðist gjafsóknarkostnaður þeirra tveggja úr ríkissjóði, en hann er málflutningsþóknun lögmanns þeirra, Atla Gíslasonar hrl., sem telst hæfilega ákveðinn 250.000 krónur. Það athugast að virðisaukaskattur er ekki innifalinn í ákvarðaðri þóknun lögmanns.

Það athugast að til fyrirsvars fyrir íslenska ríkið í máli þessu er sem fyrr segir stefnt fjármálaráðherra og umhverfisráðherra. Umhverfisráðherra gegndi í þessu tilviki hlutverki æðra setts stjórnvalds á málskotsstigi innan stjórnsýslunnar, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verður því ekki séð að hann hafi lögvarða hagsmuni af úrlausn máls þessa sem geri nauðsynlegt að honum sé stefnt til fyrirsvars fyrir íslenska ríkið. Þá þykir ekki vera nein réttarfarsnauðsyn á að gefa ráðherranum kost á að láta til sín taka dómsmál sem höfðað er til ómerkingar á úrskurði hans. Ekki verður séð að umhverfisráðherra geti verið í fyrirsvari af hálfu íslenska ríkisins vegna aðildar ríkisins að samningum um byggingu Kárahnjúkavirkjunar og sölu orku frá henni eða vegna annarra hagsmuna sem stefnukröfur lúta að. Rétt hefði verið að stefna iðnaðarráðherra, sem undirritaði framangreinda viljayfirlýsingu, til fyrirsvars fyrir ríkið að þessu leyti.

   Sigurður Tómas Magnússon héraðsdómari kveður upp úrskurðinn ásamt meðdómendunum Gretu Baldursdóttur héraðsdómara og Þorgeiri Inga Njálssyni héraðsdómara.

Úrskurðarorð:

   Máli þessu er vísað frá dómi.

   Málskostnaður fellur niður.

   Gjafsóknarkostnaður stefnenda, Guðmundar Páls Ólafssonar og Ólafs S. Andréssonar, sem er málflutningsþóknun Atla Gíslasonar hrl., 250.000 krónur, greiðist úr ríkissjóði.