Mál nr. 29/2022

Miðvikudaginn 21. desember 2022

Ákæruvaldið (Helgi Magnús Gunnarsson vararíkissaksóknari)

gegn

Vesturflugi ehf., Friðgeiri Guðjónssyni, Gabríel Alexander Fest og Sigtryggi Leví Kristóferssyni (Ásgeir Þór Árnason lögmaður)

Dómur Hæstaréttar

1. Mál þetta dæma hæstaréttardómararnir Benedikt Bogason, Ása Ólafsdóttir, Björg Thorarensen, Ólafur Börkur Þorvaldsson og Sigurður Tómas Magnússon.

2. Ríkissaksóknari skaut málinu til Hæstaréttar 3. maí 2022 í samræmi við yfirlýsingu ákærðu um áfrýjun. Ákæruvaldið krefst þess að staðfest verði niðurstaða Landsréttar um sakfellingu ákærðu og refsing þeirra þyngd.

3. Ákærðu krefjast aðallega sýknu en til vara vægustu refsingar.

Ágreiningsefni

4. Með ákæru lögreglustjórans á Vestfjörðum 1. desember 2020 voru ákærðu gefin að sök eftirfarandi brot:

[…] gegn lögum um náttúruvernd og auglýsingu um staðfestingu á stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins á Hornströndum, Ísafjarðarbæ, með því að hafa, ákærði Friðgeir, sem framkvæmdastjóri Reykjavík Helicopters ehf., staðið fyrir, skipulagt og selt útsýnisflug með tveimur þyrlum um friðlandið á Hornströndum og lendingu þar, nánar til tekið í Fljótavík, mánudaginn 13. júlí 2020, og ákærðu Gabríel Alexander og Sigtryggur Leví, sem flugstjórar þyrlnanna OY-HIT og OY-HIS, flogið vélunum og lent þeim í Fljótavík, án þess að hafa leyfi Umhverfisstofnunar til lendingar.

5. Háttsemi þeirra var í ákæru talin varða við 9. gr. auglýsingar um staðfestingu á stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins á Hornströndum, Ísafjarðarbæ nr. 161/2019, sbr. 2. mgr. 81. og 1. og 4. mgr. 90. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd. Samkvæmt a-lið 1. mgr. síðastgreinds ákvæðis varðar það sektum eða fangelsi allt að tveimur árum ef maður framkvæmir eða aðhefst í heimildarleysi nokkuð það sem leyfis eða undanþágu er krafist til samkvæmt lögunum eða stjórnvaldsfyrirmælum settum á grundvelli þeirra, en 4. mgr. lýtur að refsiábyrgð lögaðila.

6. Með héraðsdómi voru ákærðu sýknaðir af framangreindum sakargiftum þar sem ekki var talið að 9. gr. auglýsingar nr. 161/2019 fullnægði áskilnaði 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Landsréttur komst að gagnstæðri niðurstöðu og sakfelldi ákærðu fyrir framangreinda háttsemi sem réttilega var talin heimfærð til refsiákvæða í ákæru. Ákærða BlueWest ehf., áður Reykjavík Helicopters ehf., var gert að greiða 150.000 króna sekt en ákærðu Friðgeiri, Gabríel Alexander og Sigtryggi Leví hverjum um sig gert að greiða 75.000 króna sekt að viðlagðri vararefsingu.

7. Leyfi til að áfrýja málinu var veitt 3. maí 2022 með ákvörðun Hæstaréttar nr. 2022-41. Til grundvallar því lá að úrlausn málsins kynni að hafa verulega almenna þýðingu í skilningi 4. mgr. 215. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Einnig var ákvörðunin reist á því að ákærðu voru sakfelldir í Landsrétti en þeir höfðu verið sýknaðir í héraði.

8. Við meðferð málsins fyrir Hæstarétti var upplýst að hið ákærða félag, BlueWest ehf., áður Reykjavík Helicopters ehf., hefði verið fellt brott úr Fyrirtækjaskrá Ríkisskattstjóra með sameiningu við Vesturflug ehf. sem tekið hefði yfir öll réttindi og skyldur BlueWest ehf. Beinist refsikrafa ákæruvaldsins því réttilega að Vesturflugi ehf.

Niðurstaða

9. Atvik málsins eru óumdeild. Ákærðu eru bornir sökum um að hafa brotið gegn lögum um náttúruvernd nr. 60/2013 og auglýsingu um staðfestingu á stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins á Hornströndum nr. 161/2019 en samkvæmt 9. gr. auglýsingarinnar er óheimilt að lenda þyrlum innan friðlandsins nema að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar.

10. Ákærðu hafa allir viðurkennt þá háttsemi sem í ákæru greinir. Á hinn bóginn er til þess að líta að ákvæði 9. gr. auglýsingar nr. 161/2019 kveður einungis á um bann við að lenda þyrlum innan friðlandsins á Hornströndum en tekur ekki til þyrluflugs yfir friðlandinu. Verður ákærði Friðgeir því ekki sakfelldur fyrir að hafa staðið fyrir, skipulagt og selt útsýnisflug yfir svæðið. Aftur á móti er ljóst að hann stóð einnig að og skipulagði lendingu umræddra þyrlna innan friðlandsins svo sem greinir í ákæru.

11. Krafa ákærðu um sýknu byggist á því að hvergi í lögum nr. 60/2013 komi fram að bannað sé að lenda þyrlum í friðlandi nema með leyfi Umhverfisstofnunar. Heimild umhverfisráðherra til að takmarka umferðarrétt og að áskilja leyfi samkvæmt 2. mgr. 40. gr. laga nr. 60/2013 geti ekki náð til lendingar þyrlna á friðlýstu svæði enda sé um loftferðir að ræða sem heyri undir annan ráðherra. Auk þess geti bannregla 9. gr. auglýsingarinnar ekki sótt fullnægjandi stoð í 2. mgr. 81. gr. laganna. Þá verði að gera þá kröfu að í settum lögum sé tekið fram berum orðum hvaða umferð má takmarka til að stjórnvaldsfyrirmæli geti talist gild refsiheimild. Þar sem bannregla 9. gr. eigi sér ekki viðhlítandi stoð í settum lögum geti hún ekki talist gild refsiheimild eins og áskilið sé í 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar. Auk þess hafi stjórnunar- og verndaráætlun, sem staðfest er með auglýsingunni, ekki verið birt opinberlega samkvæmt fyrirmælum laga nr. 15/2005 um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað og 27. gr. stjórnarskrárinnar.

12. Hornstrandir eru friðlýst svæði samkvæmt VII. kafla laga nr. 60/2013 en nánari reglur um svæðið voru settar í auglýsingu nr. 332/1985. Þau stjórnvaldsfyrirmæli hvíla á 2. mgr. 40. gr. laganna þar sem tekið er fram að ráðherra geti í auglýsingu um friðlýsingu kveðið nánar á um takmarkanir sem leiðir af friðlýsingunni, meðal annars á umferðarrétti, notkun veiðiréttar og framkvæmdum. Jafnframt er ráðherra heimilt að ákveða að afla skuli leyfis Umhverfisstofnunar til athafna og framkvæmda sem áhrif geti haft á verndargildi viðkomandi svæðis og um heimild stofnunarinnar til að setja skilyrði fyrir slíkum leyfum ef það er nauðsynlegt til að tryggja að markmið verndarinnar náist. Auk þess er tekið fram að ráðherra geti falið Umhverfisstofnun að setja reglur um umferðarrétt manna í stjórnunar- og verndaráætlun fyrir viðkomandi svæði, sbr. 81. gr. laganna.

13. Í fyrrgreindri auglýsingu nr. 332/1985 voru settar reglur um friðland á Hornströndum og athafnir þar sem leyfi Umhverfisstofnunar er áskilið, svo sem vegna umferðar vélknúinna farartækja utan vega og mannvirkjagerð. Verður að líta svo á að þær reglur sem birtar eru í auglýsingu ráðherra nr. 161/2019, sem áskilja meðal annars að leyfi stofnunarinnar þurfi við tilteknar aðstæður til að lenda þyrlum og flugvélum í friðlandinu, séu settar þeim til viðbótar og sæki þannig bæði stoð í 2. mgr. 40. gr. og 2. mgr. 81 gr. laga nr. 60/2013. Samhliða því fjallar auglýsingin um að ráðherra hafi staðfest stjórnunar- og verndaráætlun fyrir friðlandið samkvæmt 3. mgr. 81. gr. laganna en í áætluninni koma fram nánari reglur um umferð og dvöl á svæðinu. Þótt ekki sé einnig vísað til 2. mgr. 40. gr. laganna í ákæru hefur það ekki komið niður á vörnum ákærðu í málinu.

14. Í 2. mgr. 46. gr. laga nr. 60/2013 er fjallað um það markmið friðlýsingar óbyggðra víðerna að varðveita einkenni svæðisins, svo og að tryggja að núlifandi og komandi kynslóðir geti notið þar einveru og náttúrunnar án truflunar af mannvirkjum eða umferð vélknúinna farartækja. Eru fyrirmæli 2. mgr. 40. gr. um heimild ráðherra til að takmarka umferðarrétt og að áskilja megi leyfi Umhverfisstofnunar fyrir tilteknum athöfnum í friðlandi í beinu samhengi við þessi markmið friðlýsingar. Ekkert rökrétt tilefni er til að ætla að lendingar þyrlna séu undanskildar þeim takmörkunum sem gera má á umferð í þessu tilliti enda eru slíkar athafnir ótvírætt fallnar til að valda þeirri truflun í friðlandi sem verndarákvæðum laganna er ætlað að reisa skorður við. Þá verður ekki fallist á það með ákærðu að einhverju skipti þótt mismunandi reglur eftir auglýsingu nr. 161/2019 gildi um lendingu þyrlna og flugvéla enda eru loftför þessi ólík með tilliti til þeirrar truflunar sem þau valda.

15. Samkvæmt framansögðu er efnislegu inntaki refsiverðrar háttsemi sem ákærðu eru bornir sökum um nægilega lýst í settum lögum nr. 60/2013 í samræmi við áskilnað 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar. Þannig er ákvæði 9. gr. auglýsingar nr. 161/2019 sett með viðhlítandi stoð í lögum og tekur í eðlilegu samhengi upp þráðinn þar sem fyrirmæli í settum lögum þrýtur eins og lagt er til grundvallar í hinum áfrýjaða dómi, sbr. einnig til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 8. febrúar 2001 í máli nr. 432/2000 og 3. júní 2010 í máli nr. 14/2010. Þá var auglýsing ráðherra birt í B-deild Stjórnartíðinda og þannig gætt reglna um birtingu stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. 3. gr. laga nr. 15/2005. Hefur enga þýðingu þótt stjórnunar- og verndaráætlun fyrir friðland á Hornströndum hafi ekki verið birt með sama hætti.

16. Að þessu gættu en að öðru leyti með vísan til forsendna hins áfrýjaða dóms verður hann staðfestur um sakfellingu og ákvörðun refsingar, með þeirri breytingu að refsing sú sem ákveðin er á grundvelli 4. mgr. 90. gr. laga nr. 60/2013 verður lögð á Vesturflug ehf.

17. Ákvæði hins áfrýjaða dóms um sakarkostnað verða staðfest, þó þannig að í stað BlueWest ehf. greiði Vesturflug ehf. sinn hluta sakarkostnaðar óskipt með öðrum ákærðu.

18. Ákærðu og Vesturflugi ehf. verður gert að greiða allan áfrýjunarkostnað málsins, þar með talin málsvarnarlaun skipaðs verjanda síns, sem ákveðin verða að meðtöldum virðisaukaskatti eins og greinir í dómsorði.

Dómsorð:

Hinn áfrýjaði dómur er staðfestur með þeirri breytingu að í stað BlueWest ehf. verður refsingin lögð á Vesturflug ehf.

Ákvæði hins áfrýjaða dóms um sakarkostnað skulu vera óröskuð, þó þannig að í stað BlueWest ehf. greiði Vesturflug ehf. sinn hluta sakarkostnaðar óskipt með öðrum ákærðu.

Ákærðu og Vesturflug ehf. greiði óskipt allan áfrýjunarkostnað málsins, þar með talin málsvarnarlaun skipaðs verjanda þeirra fyrir Hæstarétti, Ásgeirs Þórs Árnasonar lögmanns, 868.000 krónur.

Sératkvæði

Ólafs Barkar Þorvaldssonar

1. Samkvæmt 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar verður engum gert að sæta refsingu nema hann hafi gerst sekur um háttsemi sem var refsiverð samkvæmt lögum á þeim tíma þegar hún átti sér stað eða má fullkomlega jafna til slíkrar háttsemi. Af ákvæðinu hafa verið leiddar þrjár grundvallarreglur. Í fyrsta lagi regluna um lögbundnar refsiheimildir sem felur í sér að löggjafinn kveði á um þá háttsemi sem varða skal refsingu. Þessi regla kemur einnig fram í 1. mgr. 1. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Hún girðir þó ekki fyrir að Alþingi geti með lögum heimilað stjórnvöldum að mæla fyrir í almennum stjórnvaldsfyrirmælum um hvaða háttsemi er refsiverð. Kemur það einkum til greina ef nauðsynlegt er að refsiákvæði laga sæki að einhverju marki frekari útfærslu eða fyllingu til stjórnvaldsfyrirmæla. Í öðru lagi regluna um bann við afturvirkni refsilaga. Loks í þriðja lagi verða sett refsiákvæði að vera nægjanlega skýr og glögg til að dómur verði á þeim reistur. Leiki vafi á um hvort háttsemi telst refsiverð eða hvort heimfæra ber háttsemina undir lagaákvæði ber að túlka þann vafa sakborningi í hag.

2. Af reglunni um lögbundnar refsiheimildir leiðir annars vegar að skýrt þarf að koma fram í settum lögum að ráðherra hafi heimild fyrir því að mæla fyrir um í stjórnvaldsfyrirmælum hvaða háttsemi telst refsiverð samkvæmt refsiákvæðum viðkomandi laga. Hins vegar leiðir af áskilnaði um að sett lög liggi til grundvallar refsingu að löggjafinn verður í meginatriðum að lýsa því í lögum hvað varðað getur refsingu svo að ráðherra verði heimilað að setja reglur þar að lútandi, sbr. til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 31. mars 2015 í máli nr. 563/2014, 28. maí 2014 í máli nr. 735/2013, 16. september 2010 í máli nr. 380/2010 og að sínu leyti 8. febrúar 2001 í máli nr. 432/2000.

3. Samkvæmt þessu er það vilji löggjafans sem ráða á úrslitum um efnisskilyrði refsiábyrgðar hverju sinni en ekki afstaða framkvæmdavaldsins. Þá getur ráðherra enn síður falið undirstofnunum vald að ákveða hvaða háttsemi varðar refsingu og hefur staðfesting ráðherra á slíkum reglum heldur ekki verið jafnað til þess að hann setti þær sjálfur, sbr. dóm Hæstaréttar 18. nóvember 2004 í máli nr. 236/2004.

4. Háttsemi ákærðu var í ákæru talin varða við 9. gr. auglýsingar um staðfestingu á stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins á Hornströndum, Ísafjarðarbæ nr. 161/2019, sbr. 2. mgr. 81. og 1. og 4. mgr. 90. gr. laga nr. 60/2013 um náttúruvernd.

5. Auglýsing nr. 161/2019 ber eins og áður segir heitið um staðfestingu á stjórnunar- og verndaráætlun friðlandsins á Hornstöndum, Ísafjarðarbæ. Í upphafi auglýsingarinnar segir að umhverfis- og auðlindaráðherra hafi staðfest slíka áætlun fyrir friðlandið samkvæmt 3. mgr. 81. gr. laganna en einnig staðfest eftirfarandi reglur um dvöl og umferð sem settar hafi verið fram í áætluninni í samræmi við 2. mgr. 81. gr. laganna.

6. Stjórnunar- og verndaráætlunin var samkvæmt fyrirmælum laganna gerð af Umhverfisstofnun og er hún í samræmi við framanritað ekki grundvöllur refsingar fyrir háttsemi sem um ræðir í málinu, enda ekki ákært á þann veg. Á hinn bóginn eru í auglýsingu nr. 161/2019 sérstaklega teknar upp í 15 greinum reglur úr áætluninni. Meðal þeirra er í 9. gr. regla þess efnis að óheimilt sé að lenda þyrlum innan friðlandsins nema að fengnu leyfi Umhverfisstofnunar og er í greininni sérstaklega vísað um það til kafla 3.12 í stjórnunar- og verndaráætluninni en þar er sú regla orðuð á sama veg. Ekki kemur fram í auglýsingunni að brot gegn reglunum varði refsingu samkvæmt lögum nr. 60/2013.

7. Ákvæði 81. gr. laga nr. 60/2013 ber heitið stjórnunar- og verndaráætlun. Í 1., 3. og 4. mgr. greinarinnar er fjallað um hvernig skal haga undirbúningi og vinnu við gerð slíkrar áætlunar og endurskoðun hennar. Tekið er fram að hún skuli háð samþykki ráðherra og að hana skuli birta í B-deild stjórnartíðinda. Í 2. mgr. greinarinnar eru síðan ákvæði um til hvaða atriða áætlunin skal taka.

8. Ákvæði 2. mgr. 81. gr., sem grundvöllur saksóknarinnar er reistur á, felur á hinn bóginn ekki í sér tilvísun til takmörkunar á flugumferð og þá heldur ekki ramma um hugsanlegar reglur sem gilda ættu í slíkum tilvikum sem útfæra skuli með sérstökum reglum settum af ráðherra. Ákvæðin hljóða svo:

Í stjórnunar- og verndaráætlun skal m.a. fjallað um landnýtingu, landvörslu, vöktun, uppbyggingu, fræðslu og miðlun upplýsinga, verndaraðgerðir og aðgengi ferðamanna, þar á meðal aðgengi fatlaðs fólks. Ef ekki hafa verið settar sérstakar reglur um umferð manna og dvöl á viðkomandi svæði í auglýsingu um friðlýsingu er heimilt að setja slíkar reglur í stjórnunar- og verndaráætlun svo og reglur um önnur atriði er greinir í IV. kafla.

9. Samkvæmt 2. málslið málsgreinarinnar, sem helst kemur til skoðunar í máli þessu, er þar einungis að finna skilyrta heimild til að setja reglur í stjórnunar- og verndaráætlun hafi ekki þegar verið settar slíkar reglur í auglýsingu um friðlýsingu. Þó liggur fyrir að slíkar reglur voru settar í eldri auglýsingu um friðlandið nr. 332/1985.

10. Það sem mestu varðar er að hvergi kemur fram í lagaákvæðinu með skýrum hætti regla um að ráðherra hafi heimild til þess að mæla fyrir um hvaða háttsemi telst refsiverð samkvæmt ákvæðum laganna né er þar lýst í meginatriðum hvað varðað geti refsingu svo að ráðherra verði heimilað að setja reglur þar að lútandi. Verður þannig ekki talið að ákvæði 9. gr. auglýsingar nr. 161/2019 hafi tekið í eðlilegu samhengi upp þráðinn þar sem fyrirmæli í 2. mgr. 81. gr. laga nr. 60/2013 þraut. Samhliða framangreindu má við úrlausn máls þessa einnig hafa í huga framangreinda grundvallarreglu refsiréttar að leiki vafi á um hvort háttsemi telst refsiverð eða heimfæra skuli háttsemi undir refsiákvæði ber að túlka þann vafa sakborningi í hag.

11. Að virtu öllu því sem að framan er rakið verður það ekki talið breyta niðurstöðu málsins um refsiábyrgð ákærðu þótt finna megi opna og almenna heimild í 2. mgr. 40. gr. laganna um að ráðherra geti sett reglur um nánari takmörkun sem leiði af friðlýsingunni, meðal annars á umferðarrétti á landinu, notkun veiðiréttar og framkvæmdum á friðlöndum. Er enda ekki vísað til hennar í ákæru sem stoð fyrir sakfellingu ákærðu, sbr. c-lið 1. mgr. 152. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála, og verður heldur ekki séð af athugasemdum með frumvarpi að lögum nr. 60/2013 að hún ætti að geyma heimild um setningu reglna vegna flugs yfir friðlandið eða lendingar loftfara þar.

12. Samkvæmt öllu framangreindu er varhugavert að telja að nægileg lagastoð sé fram komin fyrir því að ákærðu hafi unnið sér til refsingar með háttsemi sinni. Því verður að sýkna ákærðu af sakargiftum og fella sakarkostnað á öllum dómstigum á ríkissjóð.